本期导读：

PPP模式相关资讯

PPP模式的界定和实践

备战PPP，创新土地一级开发模式

案例借鉴：华夏幸福基业固安工业园模式

※动态资讯※

十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，财政部部长楼继伟也明确提出“要实实在在把PPP（公共私营合作）这件事开展起来”，发改委已经推出了首批80个PPP项目。随着风险规避、监督监管等PPP配套机制的不断完善，PPP将成为未来土地开发融资的重要渠道，PPP将与银行贷款、债券市场共同构成土地一级开发融资的新格局。

※主题解析※

PPP（Public Private Partnership）也称公私合营模式，即政府授权民营部门代替政府建设、运营或管理基础设施（如道路、桥梁、电厂、水厂等）或其他公共服务设施（如医院、学校、监狱、警岗等）并向公众提供公共服务，利益共享，风险共担的一种商业模式。其实质是在公用事业领域引入社会资本，社会资本和政府合作建设城市基础设施项目或提供社会公共服务和产品，最终使各方达到比单独行动更高的效率。

上世纪90年代，随着土地储备制度的确立和在全国的推广，土地一级开发作为一项独立的土地开发环节正式登上历史舞台。土地一级开发领域从一开始就吸引了市场化企业的关注，包括华夏幸福基业、黑牡丹、绵世股份、新湖中宝、万方地产等，它们充当了土地一级开发商的角色，其中也有不少成功的案例，如华夏幸福基业固安工业园。经过近20年的不断探索，我国土地一级开发领域在任务界定、权责分配、商业模式、资金融通、监管机制、风险控制等方面不断规范。从商业模式上看，我国土地一级开发经历了从BT模式到土地补偿模式再到利润分成模式的演进，未来将向PPP模式进一步发展。

※主题观点※

备战PPP，创新土地一级开发模式

有关PPP模式的探讨已经有很多年了，由于没有明确的法规和政策支持，土地一级开发领域尚未形成成熟的PPP模式。2014年，以《国家新型城镇化规划》为引领，受国内外融资环境、相关法规政策等多方面影响，PPP模式受到了各方广泛关注。藉此东风，上海东滩顾问公司也有幸承接了多个PPP模式的区域开发咨询项目，有新市镇项目，也有产业新城项目，委托方基本都是地方政府，核心服务内容就是PPP合作方案设计，主要内容包括政企间权责分配、投入产出事项分析、财务测算分析、合作协议和结算协议、项目开发标准及监督监管制度、风险管理及项目终止机制等。通过项目研究，我们觉得，以PPP模式推动片区开发是件好事，也有很多操作上的问题，地方政府应做好PPP模式的研究工作，以备战即将到来的PPP高潮。

一、解析PPP商业模式

从财务可行性上讲，只要能产生稳定的未来可预期的现金流的基础设施项目均可以采用PPP模式进行建设。土地一级开发包含大量的基础设施和公共设施建设内容，通过土地出让、税收、特许经营等方式能够产生可预期的稳定的现金流，是理想的PPP模式运行领域。根据土地一级开发的特点，公共部门和社会主体可以按如下的商业模式开展PPP项目：

A公共部门与B社会主体就C地块（一般为十几平方公里甚至几十平方公里）的开发达成合作协议，在规定的合作年限内，B社会主体负责地块内的土地平整、道路管廊等基础设施建设工作，学校、医院、文化、体育公共设施建设及运营管理工作，产业规划、项目招商、宣传推广等产业发展服务工作，空间规划、建筑设计、物业管理、公共项目维护等基础性服务工作等；于此同时，B社会主体以C地块内所新产生收入的该级政府地方留成部分的一定比例（即扣除上缴中央、省、市级部分后的收入）作为投资回报，如新产生的土地出让金、税后、非税收入及专项资金等；合作期限内，A公共部门只有监督监管的权利，不得随意干扰B社会主体的合理经营，A公共部门也不必为B社会主体的投资进行担保、兜底；合作期限结束后，B社会主体将C区块的基础设施公共设施产权及经营权无条件已交给A公共部门。

图：PPP模式流程图

二、PPP模式的优越性

结合土地一级开发的不同商业模式对比分析可以看出，相对于BT模式、土地补偿模式、利润分成模式，PPP模式在以下四方面表现得更优越：

表：不同商业模式对比情况

1、弥补政府资金不足

适用于PPP模式的项目往往具有公益性强、耗资量大、建设周期长、资金回收慢等特点，多数融资能力弱的政府部门难以独自支撑项目建设，PPP模式通过引入社会资本参与项目建设，将融资主体、责任主体转移到私营部分，既能弥补政府建设资金的不足，又能保证向社会提供足够的公共产品和服务。

2、资源优势互补

PPP是公共部门与私营部门之间的合作，公共部门可以利用其对政策、法规较为了解的优势，为PPP项目提供最大限度的政策支持、最具优惠的融资条件和最佳优良的经营环境；同时私营部门可以充分发挥其在商业运作、项目经营、资金募集等方面的优势，用最为灵活的企业决策规避政府采购涉及的条文限制，从而实现优势互补，提高项目的运作效率。

3、共担项目风险

PPP也是一种风险共担的合作机制，一般而言，在一个PPP项目的生命周期中，会遇到政治风险、法律风险、政策风险、金融风险、建设风险、运营风险及不可抗力风险等，合作双方会根据各自的风险承担能力对相应的项目风险进行分担，并采取相应措施进行风险控制，如政府一般会分担政治风险、法律风险和政策风险，私营部分将承担建设风险和运营风险，而金融风险、不可抗力风险将由双方共同承担。

4、转变政府职能

十八届三中全会发布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，改革成为各级政府面临的紧迫任务，PPP模式可以促进地方政府从基础设施建设的参与者到监督者的转变，有利于转变政府职能，是地方政府深化改革的重要抓手。需要特别说明的是，PPP模式下，尽管政府的项目融资、建设责任减轻，但风险控制、监督监管的责任重大，稍有不慎，就会造成公共产品和服务供给不足、价格高涨、私营部门暴利、甚至项目失败等不良后果。

三、PPP模式的操作准备

在新型城镇化的背景下，地方政府在土地一级开发领域面临的融资压力较过去有过之而无不及。在深化改革的前提下，地方政府面临的深化改革、转变政府职能的改革压力也可谓空前巨大，PPP模式能够同时缓解地方政府的融资与改革的双重压力，应该受到各级地方政府的高度重视。具体来讲，地方政府在推动土地一级开发PPP模式上可从以下几个方面做好准备。

1、合理设计PPP模式

地方政府要想合理使用PPP模式，就必须从项目设计、权责分配、利益分配、风险控制、监督监管等方面对PPP模式进行深入研究。

项目设计是为PPP模式的性质与方向，一般而言，会按照“利益共享、风险共担”，“社会效益和经济效益都有所提高”等原则进行项目设计。

权责分配则要研究政府部门与私营部门各自承担的权利与义务。如私营部门在执行“九通一平”、公共设施建设、产业发展服务等基本义务的同时，也享有分享土地出让金地方留成、税收及非税收入地方留成的权利；政府部门有义务营造良好的、可持续的发展环境，提供便利的行政服务，协助私营部门经营发展的同时，也享有项目的监督监管的权利。

利益分配一般会按照“盈利但不暴利”的原则确认，主要涉及PPP模式的合作年限与分成比例。合作年限与分成比例在很大程度上决定了合作双方，尤其是私营部门的投资收益，往往是双方谈判的重点领域。现实操作中，合作年限与分成比例的确认不能凭空、武断，需建立在严格、科学、缜密的财务测算的基础之上。

风险控制则要研究PPP项目所面临的各种风险（如政治风险、金融风险、经营风险、不可抗力风险等），风险如何分配以及如何规避等问题，一般会按照“风险分担最优”原则，政府和社会资本哪一方对哪种风险更有控制力，哪一方就承担相应的风险，双方不过度转移风险至合作方。

监督监管则要研究地方政府为保证项目顺利进行所需要的各种监管手段，如工程标准、资金流向、工作计划、开发强度、项目终止条件等等。

2、寻找合适的战略合作者

战略合作者是PPP项目的融资者、投资者、建设者与运营者，战略合作者的质量决定了PPP项目的完成质量，甚至影响着项目的成败，地方政府在选择战略合作者时必须小心谨慎、全面验证、详细考察。在PPP模式尚未成熟时，地方政府可以用协议的方式选择优质的战略合作者，当PPP模式走向成熟时，可以通过招标的方式寻找战略合作者。地方政府在选择战略合作者时应该从自身的角度构建财务模型，估算战略合作者的静态、动态投资，并根据合作者提交的开发计划、进度计划进行财务分析，确定合理的内部收益率，从而保证项目盈利但不暴利。另外在签署合作协议时，应在协议中增加“可调整”的原则性条款，以当项目暴利、亏损等结果出现时对合作条件进行适当调整。

3、营造稳定的政策环境

政策的连贯性既能影响私营部门的合作经营信心，也能影响项目的建设质量，地方政府在行使监督监管、风险控制的权利时，也要保证PPP项目合作期限内的税收优惠、招商优惠、财政补贴、贷款贴息等政策稳定，营造一个良好的、可预期的政策环境。

※案例借鉴※

华夏幸福基业固安工业园模式

固安工业园位于北京天安门正南50公里，地处大都市连绵区黄金区位。2002年6月28日，在廊坊市委市政府的大力支持下，由华夏幸福基业作为投资开发主体，全权负责固安工业园区的开发建设，开创了“政府主导，市场化运作”的开发区运作模式。

一、固安工业园发展情况

固安工业园在空间上规划布局了汽车零部件产业园、固安肽谷生命科学园、固安航天产业园、固安卫星导航产业园、电子商务产业园、新材料产业园、清华中试孵化园、电气装备产业园、移动通信设备产业园等多个专业园区，促进产业集聚集群发展。

2011-2013年固安工业园发展基本情况

截止2013年6月，固安工业园签约引进项目348个（其中亿元以上132个），项目总投资499.8亿元、2.29亿美元，包括京东方、东方信联、正兴集团、航天振邦等知名企业投资项目；累计完成地区生产总值217.1亿元，完成工业总产值312.8亿元，完成固定资产投资460.2亿元；实现财政收入28亿元，实际利用内资299.6亿元，实际利用外资3097万美元，实现出口额64378万美元；在河北省廊坊市所有产业市镇中,固安工业园的GDP排名第一。

二、固安工业园具体运营模式

由廊坊经济技术开发区、固安县人民政府和华夏幸福基业三家出资成立廊坊开发区三浦威特园区建设发展有限公司，由该公司负责工业园区的整体开发建设。

l土地整理：对委托区域内进行土地整理

l基础设施建设：在委托区域进行道路、供水、供电、供暖、排水设施、公共项目等基础设施建设管理

l产业发展服务：对委托区域内工业园区进行宣传、推广并进行招商引资

l园区综合服务：对委托区域内进行物业管理、公共项目经营与维护等

按照约定，园区成立了管委会，作为县政府派出机构，为园区建设提供全方位服务和管理。

固安县委、县政府深化行政审批制度改革，削减50％的行政审批事项

发改委、财政、人事劳动和社会保障等11个职能部门派人进驻园区，负责为入区企业跑办相关手续、协调服务，提高园区的行政审批高效率。

园区企业遇到各种行政问题时，就会有专业的服务人员来对接，并快速解决问题。

建立“投资顾问型”招商模式，坚持以市场化营销理念和专业化招商手段，注重以商招商，强化跟踪服务。

三、固安工业园的商业模式

华夏幸福基业与政府签订园区委托开发相关业务内容（委托期限50年）

固安工业园历年分业务及综合毛利情况

由上表可见，固安工业园主要收入来自基础设施建设、土地整理、园区综合服务三方面。

四、固安工业园模式的成功因素

1、长短逻辑的现金流平衡模式

华夏幸福基业通过引入国际顶尖咨询机构进行产业定位，获取政府认同，组建具有丰富经验的招商团队帮助政府搭建招商平台，持续投入，盘活区域，积极探索融资渠道；其次通过获取低成本土地进行住宅配套开发，驱动企业的现金流良性平衡。

2、双赢逻辑中的业务主导及资源获取模式

实现政府推动，获取政府在规划、政策等多层面支持，并通过与政府签订区域委托开发协议，获取主导权，同时在土地资源获取方面得到政府的优惠支持，一二级联动模式初步形成。

3、业务组合逻辑中的多轮驱动模式

积极探索一二级市场开发的业务组合及盈利模式，初步形成一级土地整理、基础设施建设及园区开发的园区配套业务；同时在二级住宅开发业务上不断打造具有鲜明特色的低密度孔雀城别墅系列、城市客厅等产品。