导语：

日前，国务院办公厅印发《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（一下简称“7号文”），全文分6大部分23条，涉及形态布局、转型升级、体制改革、土地制度、管理制度等众多方面，相较于2014年54号文（《国务院办公厅关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》），7号文更具深层次与实操性，可谓字字珠玑，有望成为引领开发区未来发展方向的纲领性文件，值得开发区从业者仔细研读。

作为拥有十多年开发区规划咨询从业经验的专业咨询机构，东滩顾问结合长期研究与实践积累，总结十大关键点，以飨读者。

【关键点1——体制改革成为首要方向】

开发区在中国经济崛起的过程中无疑扮演着至关重要的角色，30多年的开发区发展为中国带来了一场普惠的盛宴，但开发区内部也是一本糊涂账，政府与企业不分、经济职能与社会职能不分、经济效益与社会效益不分。涉及土地、财政、环保等众多利益的开发区无疑也是改革的深水区，伴随着中国改革进入深水区，开发区的体制深化改革也正式提上议程。

7号文中，相关部门首次将“改革”写入开发区相关文件的标题，从管理体制、管理效能、考核制度等方面进行了大篇幅的阐述，并将“改革”列入四大基本原则的首要原则，体制改革将与转型升级、创新驱动一起成为开发区未来发展的重要方向。

【关键点2——开发区开始整合分化】

尽管我国有几次开发区的整顿，但“诸侯经济”的模式还是让开发区遍地开花，国家级开发区、省级开发区外，还有不计其数的镇办、村办的没有名分的工业园区，甚至有人说，相对于住宅地产和商业地产，开发区才是地产领域最大的泡沫。

领导层显然不愿看到泡沫的破灭，并在7号文中提出了整合、分化的应对之策。在整合方面，7号文提出“各省（区、市）人民政府要组织编制开发区总体发展规划”、“原则上每个县（市、区）的开发区不超过1家”、“鼓励以国家级开发区和发展水平高的省级开发区为主体，整合区位相邻、相近的开发区，对小而散的各类开发区进行清理、整合、撤销，建立统一的管理机构、实行统一管理”；这意味着未来会有一批巨无霸型的开发区出现，更会有大量不成熟开发区的夭折，这也意味着开发区增量时代基本结束，存在时代正式开始。

在分化方面，7号文指出国家级开发区要强化品牌建设，主动对接国际通行规则，打造具有国际影响力的园区品牌；省级开发区应依托资源优势向主导产业明确、延伸产业链条、综合配套完备的方向发展，成为区域经济增长极；东部开发区应在制造的基础上加大研发力度，提升我国在国际价值链中的地位；中西部开发区则更应注重加强产业转移承接能力，并围绕“一带一路”、“长江经济带发展”、“京津冀协同发展”等国家战略推动东中西园区共建。

【关键点3——由要素驱动到创新驱动】

开发区起始于改革开放初期，在一穷二白的基础上，自然选择了要素（土地、人力、税收、资源甚至环境）驱动的道路，这是时代的选择，无可厚非。要素驱动带来了资源的枯竭，带来了边际效益的递减、带来了社会矛盾的凸显，这显然是不可持续的发展。

“要么成本便宜，要么与众不同”，经历要素驱动阶段后，开发区必须走上创新驱动之路，21世纪初提出的“开发区二次创业”很大程度上也是再向创新驱动转型。7号文提出了深层次的创新驱动，不仅有技术上的突破，如“支持开发区内企业技术中心建设，在有条件的开发区优先布局工程（技术）研究中心、工程实验室、国家（部门）重点实验室、国家地方联合创新平台、制造业创新中心”，更注重创新生态的培育，如创新载体、公共服务平台、资本支撑、创新服务、人才机制等。

【关键点4——在产业主导的基础上进行产业优化】

开发区成立的初衷就是打造政策洼地吸引外资企业集聚，但经过多年发展，开发区在产业层面出现了“有城无产”、“产业低端”、“集而不群”等众多问题，产业转型升级一直是开发区相关指导文件的首要问题。

7号文中关于开发区产业问题的着墨不多，但主旨十分鲜明。首先，开发区仍然要以产业为主导， “要科学规划功能布局，突出生产功能（产业主导），统筹生活区、商务区、办公区等城市功能建设（产城融合），促进新型城镇化发展”；同时7号文还提出了两条产业优化的路径，第一，改造升级，即“支持传统制造业通过技术改造向中高端迈进，促进信息技术与制造业结合”，第二，培育升级，即“主动培育高端装备、机器人、新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、数字创意等战略性新兴产业”，并“促进生产型制造向服务型制造转变”。

【关键点5——自贸区政策的大规模复制】

开发区是我国对外开放的重要载体，伴随着开发区模式在全国范围内不断推广，我国也形成了从沿海到沿边再到内地的全面开放的格局，而在开发区，尤其是海关特殊监管区，基础上整合升级而成的自由贸易试验区意味着中国的对外开发进入更深层、更加扩大的阶段。

7号文提出的“支持开发区内符合条件的跨国企业集团开展跨境双向人民币资金池业务。允许符合条件的开发区内企业在全口径外债和资本流动审慎管理框架下，通过贷款、发行债券等形式从境外融入本外币资金”则是自贸区可复制推广的改革措施。根据7号文提出的“促进开发区开放型经济发展”，未来在自贸区试验成熟的改革举措，如外汇管制、境外融资、负面清单、备案制、事后监管、通关报关、检验检疫等，可能在开发区大量复制。这同时也意味着，如果地方无可试验的改革创新点，申请自贸区的难度将加大。

【关键点6——从快速发展到绿色发展】

从循环经济、集中治污等角度分析，开发区在追求经济发展速度的同时，可以避免影响环境品质。但事实上，由于监管不力、招商竞争等种种原因，开发区成为经济增长极的同时也演变成环境污染极，全球范围的雾霾与开发区有着或多或少的关系。环境问题正在倒逼开发区发展模式的转变，绿色发展是开发区从追求速度向追求品质转变的重要方面。

首先，7号文提出了开发区实现绿色发展的多种路径，如“推广合同能源管理模式，积极参加全国碳交易市场建设和运行”、“鼓励开发区推进绿色工厂建设”、“推进园区循环化改造”等；同时，7号文要求“推动现有开发区全面完成污水集中处理，新建开发区必须同步配套污水集中处理设施和污染在线监控系统”。

需要指出的是，开发区的绿色化改造是一个专业化的过程，需要污水处理、空气质量、合同能源管理、合同环境管理等众多市场化专业机构参与，政府应积极出台政策、创新模式，鼓励市场化力量以多种方式参与开发区的绿色化改造。

【关键点7——基建融资潮来临？】

多年的政府审计数据显示，我国不断高企的地方债务规模与开发区的建设有着直接关系，事实上，在基础建设的“面子”方面，多数开发区存在超前建设的现象，而在公共设施的“里子”方面又略显不足，开发区应从依靠硬环境取胜过渡到依靠软环境取胜。

7号文在“里子”层面提出了要求，如“将为企业服务的公共信息、技术、物流等服务平台和必要的社会事业建设项目统一纳入整体规划”，“推进海绵型开发区建设，增强防涝能力”， “推进实施“互联网+”行动，建设智慧、智能园区”。

针对基建融资，7号文提出了“积极利用专项建设基金，鼓励政策性、开发性、商业性金融机构创新金融产品和服务，支持开发区基础设施建设”。实际上，我国过多金融资源用在的开发区基建方面，各种金融创新也层出不穷，相对于道路等基础设施建设，金融机构应向企业公共服务平台、智慧园区、海绵开发区等方面倾斜。

【关键点8——为招商优惠政策正名】

伴随着中国经济下行压力加大，高层对地方政府自行制定的招商引资优惠政策经历了从62号文的“一刀切”到25号文的“窗口期”再到5号文的“允许”的过程。7号文进一步为地方招商优惠政策正名，提出“开发区要把投资促进作为重要任务”、“开发区可结合产业发展方向，在政策允许和权限范围内制定相应的招商引资优惠政策”。同时，7号文也在鼓励开区“积极主动开展招商引资活动”，“创新招商引资方式”、“加强招商引资人员培训，提升招商引资工作专业化水平”。这说明招商、营商仍是开发区的首要工作。

与产业政策类似，招商政策的存废也存在巨大的争议，可以说招商政策是招商引资的利器，也是滋生寻租腐败的温床。尽管7号文为招商优惠政策正名，但大量事实证明“零地价”、“负地价”、“过度税收减免”等招商方式就是在“招伤”。高层在放宽政策权限的同时，应在土地、财政等审计方面加强力度，完善开发区监管制度，营造一个相对公平的招商引资竞争环境。

【关键点9——多样化PPP模式参与开发运营】

自从十八大提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”后，包括众多基础设施、公共设施建设运营内容的开发区就成为PPP的特点探讨领域，经过几年的时间后，可谓“雷声大、雨点小”，真正落地的项目屈指可数。但在地方债务高企的背景下，未来开发区的发展还需要借助社会资本的力量。

相对于54号文一笔带过性质的“鼓励有条件的国家级经开区探索同社会资本共建‘区中园’”，7号文对开发区PPP模式指向更为具体，首先，“支持以各种所有制企业为主体，按照国家有关规定投资建设、运营开发区，或者托管现有的开发区，享受开发区相关政策”，这表明国企（如五矿、中信）、民企（华夏幸福、宏泰发展）甚至外资都可以以整包模式参与开发区投资运营，而且不仅可以重资产投资，还可以轻资产托管。

其次，“鼓励以政府和社会资本合作（PPP）模式进行开发区公共服务、基础设施类项目建设，鼓励社会资本在现有的开发区中投资建设、运营特色产业园，积极探索合作办园区的发展模式”，这表明分包模式也收到鼓励，园中园、基础设施、公共设施等都可以是PPP模式的标的。最后，“支持符合条件的开发区开发运营企业在境内外上市、发行债券融资”是对资金涉及量大，回报周期长的开发区运营企业的利好。

【关键词10——存量土地成为巨大的蛋糕】

如果要在7号文的23条中选取最给力的一条，我会选择第16条，即“优化开发区土地利用政策”。相对于很多发达国际，我国开发区工业用地的比重明显过高，加之成本倒挂，企业生命周期与土地出让周期不符，这就导致了工业用地使用效率低下，出现了大量的闲置工业用地、工业厂房。

快速的城市化进程，让过去的郊区变成城区，存量的工业用地、工业厂房有了再次盘活开发的价值，上海、深圳等地在旧改方面进行了大量的实践，但存量工业用地、厂房涉及政府、原产权企业、开发主体多方的利益，加之政策不甚明朗，工业用地、厂房盘活开发扔需探索。

7号文在存量工业厂房方面盘活方面明确提出“利用存量工业房产发展生产性服务业以及兴办创客空间、创新工场等众创空间的，可在5年内继续按原用途和土地权利类型使用土地，5年期满或涉及转让需办理相关用地手续的，可按新用途、新权利类型、市场价，以协议方式办理”。

在工业用地盘活方面提出“允许工业用地使用权人按照有关规定经批准后对土地进行再开发，涉及原划拨土地使用权转让需补办出让手续的，可采取规定方式办理并按照市场价缴纳土地出让价款”。这在存量土地、厂房开发方面绕开了招拍挂程序，减少政府干预，鼓励用市场化的方式、市场化的力量推动存量工业用地、工业厂房的盘活，这有可能是7号文向市场投放的一个巨大的蛋糕。

结语：

相较于过去的开发区相关文件，7号文不仅有原则、理念性的指导，还提出了很多具体的改革、升级与创新路径，高度形象的描述了开发区未来发展的行动路线图，是引领开发区未来发展的纲领性文件。东滩顾问作为一家具有十多年开发区规划咨询经验的专业化咨询机构，在开发区体制改革、转型升级及创新驱动方面具有一定的研究与案例积累，希望能有机会与众多业界同仁一起参与这次开发区改革与创新发展的大潮，为开发区的跨越式发展略尽绵薄之力。