2019年5月，《国务院关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》（11号文）发布，这一重磅文件基本延续了2017年《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（7号文）的精神，以开放和改革促进开发区发展升级。

2017年，东滩顾问对《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（7号文）进行了解读，作为新时代指引开发区发展的里程碑文件，7号文主要归纳为以下10个关键点（详细参见“关于《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》的十大关键解读”）：

•关键点1——体制改革成为首要方向

•关键点2——开发区开始整合分化

•关键点3——由要素驱动到创新驱动

•关键点4——在产业主导的基础上进行产业优化

•关键点5——自贸区政策的大规模复制

•关键点6——从快速发展到绿色发展

•关键点7——基建融资潮来临？

•关键点8——为招商优惠政策正名

•关键点9——多样化PPP模式参与开发运营

•关键词10——存量土地成为巨大的蛋糕

相对于7号文的系统性，11号文则更加强调如何落实扩大开放和深化改革，出台了很多指向实操、促进开发区精耕细作的条款，旨在为新时代的开发区升级增加新动能，以开放和改革促进经济开发区的新旧动能转换。从11号文的总基调看，“以供给侧结构性改革为主线，以高质量发展为核心目标，以激发对外经济活力为突破口，着力推进国家级经开区开放创新、科技创新、制度创新，提升对外合作水平、提升经济发展质量，打造改革开放新高地”，其中的两个关键词就是开放和改革。下面结合笔者的理解，对11号文的相关条款进行归纳总结，仅供大家参考。

一、扩大开放主要体现在3个方面

经济开发区从最初设立就打上了对外开放的烙印，也一直是中国经济对外开放的排头兵。11号文关于开发区扩大开放方面的条款，可以总结为以下3个方面：

1、扩大开放1：自贸区扩容

文件提出“支持国家级经开区按程序开展符合其发展方向的自贸试验区相关改革试点”。自贸区建设，从第一批的上海，第二批的天津、广东、福建，第三批的辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西，再到第四批的海南，都是结合地域的特点进行开放试点探索。伴随全球化和我国全面开放的发展，未来还有很多领域要进行开放试点探索。

2、扩大开放2：外贸牌照复制

关于外贸牌照复制，11号文中主要有两个方面。一是“支持符合条件的国家级经开区申请设立综合保税区”；二是“支持符合条件的国家级经开区建设外贸转型升级基地和外贸公共服务平台”。其中，外贸转型升级基地是商务部推进我国贸易强国的重要载体，主要从人才培训、市场信息、准入标准、产品创新、质量提升、品牌培育、市场开拓、宣传推广、救济应对、贸易便利等十大关键环节为重点促进出口升级。很多外贸转型升级基地是关于特定产业领域的，如常州西太湖科技产业园获批国家医药外贸转型升级基地。

3、扩大开放3：完善对内对外合作平台

第三点是完善对内对外合作平台，文中主要提出了三个方面。一是走出去，“支持国家级经开区积极探索与境外经贸合作区开展合作”；二是引进来，“在科技人才集聚、产业体系较为完备的国家级经开区建设一批国际合作园区，鼓励港澳地区及外国机构、企业、资本参与国际合作园区运营”；三是合作共建：“支持国家级经开区与边境经济合作区、跨境经济合作区开展合作”。前两者旨在利用国家经开区的对外开放经验和资源，继续深化对外开放合作的探索；而与边境经济合作区、跨境经济合作区的合作，可以更好地利用现有的开放政策，促进沿边地区的进一步开放。

二、深化改革可以总结为6个方面

以改革促发展，是中国经济发展的不二法门，也是经济开发区转型升级的核心驱动。本次11号文有关深化改革的条款比较多，可以总结为以下6个方面：

1、深化改革1：管理体制

在管理体制方面主要有两点。一是“下放省市级经济管理审批权限”，过去各类政策特区建设也都在争取放权，很多内容也写进了获批文件中，如连云港国家东中西区域合作示范区方案中提到“下放省级项目投资管理权限”，但在具体操作中却迟迟难以落地。如今“放管服”改革已成我国改革的主线，经过自贸区建设的探索，已有很多试验成功的内容具备了复制的条件。二是“支持国家级经开区按市场化原则开展招商、企业入驻服务等，允许国家级经开区制定业绩考核办法时将招商成果、服务成效等纳入考核激励”。这一点将有助于开发区建立企业化管理体制、激发招商运营人员积极性。

2、深化改革2：从PPP到资本市场

2017年正值大力推行PPP模式，7号文中对PPP模式也给予了重点关注，此次的11号文没有提PPP模式，而是更加强调开发区开发建设主体适应资本市场进行改革。主要内容有：“支持地方人民政府对有条件的国家级经开区开发建设主体进行资产重组、股权结构调整优化，引入民营资本和外国投资者，开发运营特色产业园等园区”；“积极支持符合条件的国家级经开区开发建设主体申请首次公开发行股票并上市”；“加强与相关投资基金合作，充分发挥产业基金、银行信贷、证券市场、保险资金以及国家融资担保基金等作用，拓展国家级经开区发展产业集群的投融资渠道”；“支持在有条件的国家级经开区开展资本项目收入结汇支付便利化、不动产投资信托基金等试点”等。

3、深化改革3：从基建到新基建

第三个方面是从传统固定资产投资转向新基建投资，主要内容包括：“鼓励各类资本在具备条件的国家级经开区投资建设信息技术基础设施，省级人民政府可将此类投资纳入当地数字经济发展规划并予以支持。支持国家级经开区内企业创建数字产业创新中心、智能工厂、智能车间等”；“支持国家级经开区加大循环化改造力度，实施环境优化改造项目”等。鼓励新基建投资，代表着开发区转型升级的方向，也为开发区的新经济发展营造了更好的环境。

4、深化改革4：加强制度创新

关于制度创新的内容较多，最主要的关注点在于如何更好地激活科技创新。主要内容包括：“鼓励国家级经开区复制推广自贸试验区、自主创新示范区等试点经验，率先将国家科技创新政策落实到位，成效明显的可加大政策先行先试力度，打造成为科技创新集聚区”；“在服务业开放、科技成果转化、科技金融发展等方面加强制度创新”；“对新兴产业实行包容审慎监管”；“支持国家级经开区建设国家大科学装置和国家科技创新基地”；“支持符合条件的国家级经开区打造特色创新创业载体，推动中小企业创新创业升级”；“国家级经开区内科研院所转化职务发明成果收益给予参与研发的科技人员的现金奖励，符合税收政策相关规定的，可减按50%计入科技人员工资、薪金所得缴纳个人所得税”；“鼓励国家级经开区对区内企业开展专利导航、知识产权运营、知识产权维权援助等给予支持”。

5、深化改革5：能源直供

另外，我们也看到了文件中有支持能源直供这样的务实内容。文件中提出“支持省级人民政府在国家级经开区开展电力市场化交易，支持国家级经开区内企业集体与发电企业直接交易，支持区内电力用户优先参与电力市场化交易”；“支持国家级经开区按规定开展非居民用天然气价格市场化改革，加强天然气输配价格监管，减少或取消直接供气区域内国家级经开区省级管网输配服务加价”。东滩顾问2012年在做《盐城盐田综合开发利用总体规划》项目咨询时，就探讨过分布式能源直供的举措。

6、深化改革6：土地利用

最后，开发区改革的核心落脚点还是土地利用，11号文重点从两方面提出了土地利用的创新政策。一方面是存量土地盘活，“支持国家级经开区开展旧城镇、旧厂房、旧村庄等改造，并按规定完善历史用地手续”，同时提出了诸多解决现实问题的政策创新，如“积极落实产业用地政策，支持国家级经开区内企业利用现有存量土地发展医疗、教育、科研等项目”；“鼓励新入区企业和土地使用权权属企业合作，允许对具备土地独立分宗条件的工业物业产权进行分割，用以引进优质项目”；“原划拨土地改造开发后用途符合《划拨用地目录》的，仍可继续按划拨方式使用”等。

另一方面是增量土地的灵活利用，“鼓励地方人民政府通过创新产业用地分类、鼓励土地混合使用、提高产业用地土地利用效率、实行用地弹性出让、长期租赁、先租后让、租让结合供地等，满足国家级经开区的产业项目用地需求”。在这方面，上海的开发区已进行了较多的探索。