2019年3月31日，国家发展改革委发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》的通知，提出按照统筹规划、合理布局、分工协作、以大带小的原则，立足资源环境承载能力，推动城市群和都市圈健康发展，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局，重点对城市群、都市圈、中小城市、特色小镇四类城市做出了核心发展要求。

      2020年7月30日，中共中央政治局召开的会议对做好下半年经济工作提出要求，其中明确要以新型城镇化带动投资和消费需求，推动城市群、都市圈一体化发展体制机制创新。可以预见，今后五到十年，都市圈和城市群加快发展将是中国经济增长的新风口，产业下沉、消费下沉、一体化发展、新基建等必将带动新的投资和消费，从而为新一轮的片区综合开发注入新的动力。

一、中国城市面临重新洗牌

　　全球产业分工加快世界城市体系专业化，城市发展动力和上升路径更加多元化。全球城市网络与城市坐标是全球产业分工的直接结果与直观反映，世界城市网络从传统的制造、物流和金融网络逐步转向科技和文化网络，城市上升路径呈现多元化。

　　新工业革命推动全球城市核心竞争力变化，全球科创城市网络逐渐形成。从“产品输出-资金输出-知识和文化输出”逐步演进，城市之间的竞争取决于产业续航力和科技创新力。典型案例如杭州打造中国互联网之都，成为了中国移动支付第一城、互联网金融中心、天堂硅谷……

　　从区域级到国家级城市群的升级，正孕育出新一批国家中心城市。国家中心城市是国家级城市群的引领者与带动者，是中国金融、贸易、管理、文化中心和交通枢纽。现有国家中心城市包括北京、上海、天津、广州、重庆、成都、武汉、郑州等，而杭州、南京、青岛、沈阳、长沙、厦门、西安等城市正在积极争夺国家中心城市的地位。

　　交通运输方式的不断变革，拓展城市空间和丰富城市功能，推动“城市枢纽”升级为“枢纽城市”。其中大运量的海运推动城市发展的港口城市，如宁波；在内陆地区作为铁路枢纽崛起的铁路城市，如郑州；围绕机场建设临空经济区的航空城市，如上海虹桥商务区。

中国高速铁路“八纵八横”通道

二、片区开发引领城市发展升级

　　从片区开发的类型来看，主要包括新区开发、城市更新、新市镇建设三类。新区开发包括城市新区、旅游度假区、产业园区，主要在城市建成区外围进行集中成片的开发建设，以疏解人口、调整结构、完善功能和改善环境。城市更新是指局部地、有步骤地改造城市建成区的物质生活环境，以便从根本上改善其生产、生活和生态环境，提高土地利用价值，优化城市功能。新市镇以中小城镇为依托，通过发展生产和增加收入，发展社会事业和城市功能体系的建设，实现农民职业非农化、生活方式城市化。

产城融合机会。结合《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》来看，未来至少有三类空间是城市群内最值得关注的区域。一是交通枢纽地区，即“TOD”发展模式成为城市最核心的增长动力，比如大虹桥枢纽以及成为上海乃至整个长三角的核心热点板块。二是跨界型地区，长三角一体化战略第一个重要动作就是打造长三角一体化发展示范区，重点就落在青浦、嘉善、吴江等三省交界处。三是生态型地区，有一句话叫有风景的地方就有新经济，这些风景资源不仅仅是中心城市的后花园，更是未来创新经济发展的集聚区。

产镇融合机会。在新型城市群发展背景下，中小城市和乡镇的发展潜力巨大，主要表现为产业新市镇、特色小镇、田园综合体等形态。《2019年新型城镇化建设重点任务》提出要稳步增设一批中小城市，落实非县级政府驻地特大镇设市。随着农民的就地城镇化，50万以下的小城镇（主要是县城），人口增加较为迅速。对于发达地区的乡镇，比如东莞的虎门镇、温州的龙港镇、嘉兴的织里镇等，未来需要注入更多的城市功能。对于一些欠发达地区的人口密集型地区，以县城为核心的区域仍然是未来发展的重点，未来打工人口返乡创业将带来发展机会。

　　产城融合发展也有利于形成综合的收益模式。长期以来，土地一直是城市运营中的主要对象，也是政府财政收入的主要来源。随着国家政策的收紧，在新的形势下，政府平台公司必须要进行市场化转型，不仅要开发土地，还要开发配套服务设施、旅游项目、产业项目，要进行地产开发，也要进行产业投资和运营服务。这样，除了来自土地一级、二级开发收益之外，还有产业项目的运营收益、二级房产的运营收益及城市服务的运营收益等。

　　近年来，越来越多的地产商都瞄准了向城市运营商、产业运营商转型，成为片区开发的重要参与者。从开发主体看，无外乎政府主导开发模式、企业主导开发模式、政企合作开发模式三种。华夏幸福基业主导的固安工业园模式，曾作为片区开发PPP模式的示范案例，被业界广泛学习和借鉴。但随着“财金10号”政策文件等的出台，一二级联动模式已被禁止，物有所值评价、财政承受能力论证“两评指标”越来越严，比如财政支出责任占比超过5％的地区不得新上政府付费项目，片区开发PPP模式开展得不温不火，企业参与PPP项目阻碍重重。

　　为了规避PPP模式严格的政策标准，大部分政企合作的片区开发项目并不走严格的PPP流程，项目主体在土地一级开发方面涉足的工作较少，主要以二三级联动开发为主。在政企达成合作协议的条件下，非盈利性项目主要以土地捆绑的出让形式委托给项目主体建设。目前片区开发领域又出现了类似于PPP模式的ABO模式，操作起来相对简单，主要参与主体为央企国企。ABO模式是指授权（Authorize）-建设（Build）-运营（Operate），就是地方政府通过授权相关企业作为项目业主单位，由其完成对政府项目提供全产业链整体服务。

三、片区开发的战略问题和规划思路

　　行成于思，对于片区开发项目，无论是采取哪种开发模式，首要解决的还是片区开发的顶层设计。我们一般称之为片区开发的战略破题，即围绕片区开发的战略问题，组织科学的战略规划研究。

　　东滩顾问曾主导过多种类型片区开发的战略规划研究工作，包括上海崇明东滩生态城、海门临江新区、湖州东部新城、连云港徐圩新区、青岛胶东临空经济示范区、上海浦江国际科技城、中韩（盐城）产业园、江苏大丰高新区、青岛崂山科技城、南昌幸福渠片区、苏州木渎胥江城、安顺黔中高铁新城等，在此领域积累了丰富的实践经验。

　　片区开发首先要明确“为什么做”的问题，即找准片区开发的发展目标和方向。以城市新区为例，其主要着眼点在于城市人口功能疏解，还是推动城市发展转型，亦或提升城市竞争力、实现城市可持续发展，应该做到心中有数。在充分理解发展需求的情况下，要积极依托国家战略机遇，借助城市群一体化机遇，理解所在大区域的发展格局、竞合态势，进而明确项目片区可以扮演的角色，确立片区对所在区县、城市、城市群乃至国家战略的价值。对于政企合作开发项目，既要考虑政府发展需求，又要考虑企业开发目标。

　　明确了“为什么做”之后，就要研究“是什么”的问题，即明确项目发展定位。项目定位研究工作的核心是在开发目标指引下提炼片区特色与个性，形成项目功能定位、形象定位及发展愿景，包括项目整体定位（功能定位）及诠释、项目形象定位及诠释、项目发展愿景展望。项目定位研究的逻辑，主要基于区位优势、基于产业特色、基于片区功能、基于标杆案例，或者是这四个角度的综合。

　　在明确“是什么”之后，就要研究“做什么”的问题，明确项目的功能体系和功能构建。基于产业、基于人口、基于空间进行片区开发的功能设计，沿着功能-产业-项目的演绎逻辑，提出项目产业功能、特色功能与服务配套建议，让产业规划与项目策划形成衔接，最终形成亮点突出的项目功能产业体系。

　　同时，规划建设创新、金融、人才等多方面的服务平台。一是设立公共技术服务中心，配置实验工厂、智能化管理系统、高端检测仪器等配套，为入园企业提供多种技术服务；二是设立上海“协同创新中心”，推动“上海孵化、海门转化”；与时代伯乐、桥石合作成立基金，用资本寻找和集聚优质资源，加快孵化、培育中小高新技术项目；三是举办中外人才主题论坛、周末英语沙龙、美食文化节等活动，为园区人才打造个性鲜明的文化港湾和精神家园。

　　空间布局是对功能构建的落地规划。现代产业体系的复杂性，使得不同性质的产业发展和产业集群模式所要求的空间结构、空间尺度、路网结构、市政设施等的差别很大。不同的功能组合和空间模式，对特定产业集群的发展和产业空间使用的效率影响很大。赋予不同地块更为明确的功能内涵，勾画一个个的主题片区或专业园区。提出片区功能分区与重点项目布局建议，提出空间概念规划方案，项目空间亮点建议，景观空间特色建议，重要公共空间节点打造建议。

　　在明确项目片区愿景定位的基础上，设计项目片区整体开发思路，形成明晰的开发路径与分期开发建议。片区开发项目一般具有涉及范围广、建设内容多、投资体量大等特点，很难进行全面大规模的项目实施，结合项目实施的具体情况，采用滚动开发的时序实施较为合理可行，即根据项目总体规划及实施进展情况，分周期、分区块进行滚动开发。

　　在片区开发实施过程中，要充分利用好政策驱动、资本驱动、产业驱动三级驱动力。以产业为核心，寻求政策支持，寻求资本合作。首先争取上位政府政策和资源支持，降低片区开发运营和产业培育的成本。以产业投资基金等多种资本形式投资形成园区产业集聚。搭建产业平台，促进产业集聚发展，通过政策驱动-资本驱动-产业驱动推动片区走上良性发展轨道。