当前正值第五次全球产业转移，此次转移路径较为多样，包括我国产业向东南亚、印度等国家转移，包括我国内部的梯度产业转移，也包括发达国家的制造业回流。此次《意见》发布，旨在推动国内制造业有序转移，优化我国生产力空间布局，维护产业体系完整性，加快构建双循环发展格局。具体来说，可以从三个层面来理解：

企业始终是促进制造业有序转移的落脚点。从现代企业选址来看，需要考虑土地/物业、产业配套、物流、人工、技术等的综合商务成本，需要考虑面向区域、全国乃至全球市场的业务布局，诸多因素的考量，让企业选址颇费心思，但又不一定能如愿以偿。促进制造业有序转移，就是引导各地区结合自身优势定位产业、形成集聚，让转移企业在选址上更容易决策，能够实现更好的发展。

企业转移本是市场化行为，还有承接方政府的产业招商努力。而促进制造业有序转移，就是让转出方和承接方两地政府都参与进来，以灵活的合作形式保障企业的顺畅转移。对承接方而言，为企业搭建好的营商环境，实现产业导入和产业补链强链；对转出方而言，不仅考虑为产业升级腾出空间，更要通过两地合作接续产业服务、加强产业链接，保障产业链供应链的稳定。

一是实现全国产业布局的优化，考虑国内大循环、国内国际双循环，通过制造业转移促进产业集群优化，形成更多根植性强的区域产业生态圈。二是推动产业链和供应链升级，在新一轮国际产业转移中，利用中西部等地区的新发展空间，让更多的制造业留在国内，避免产业空心化，保持完整工业体系。三是实现共同富裕的重要路径，通过制造业转移减少经济发展上的东西差距、南北差距，将一部分打工潮转化为创业潮，让大部分人在家门口过上幸福生活。

二、面向国内国际的跨区域产业转移

推动国内产业梯度转移是个老话题了，今天要探讨跨区域产业转移，必须要立足我国正在构建的双循环发展格局，顺应全球产业链供应链的重构大势。在这个大的发展格局下，各地区要重新认识自身的区位、资源和产业基础，有序承接产业转移、推动产业升级，构建符合双循环格局的主导产业体系。

在“一带一路”战略背景下，高铁、航空等快速交通网络的建设，改写了很多地方的区位条件，新交通枢纽正在重塑国内的产业格局，各地区需要重新认识自己的“新区位”。典型如重庆，借势“新区位”，构建“开放大通道”，打造产业新枢纽，辐射90多个国家和地区的西部陆海新通道，让重庆成为新的全球制造业集聚高地。以电子制造业为例，重庆构建起集运营商、品牌商、代工厂和配套商于一体的智能终端产业链，实现全球每3台笔记本电脑、每10部手机就有1台“重庆造”。

同样，承接制造业跨区域转移，对当地的产业资源也要重新认知。比如中西部地区依托规模化的高效农业，可以发展大型食品加工基地、中医药生产基地、生物制造产业基地等。再比如西部的大片沙漠戈壁荒漠地区，可以建设大型风电光伏基地，进而带动相关风电设备、光伏设备等产业落地；加上西部地区丰富的水电资源，可以承接水泥、电解铝、工业硅等高耗能产业转移，也可以发展水制氢、蓝宝石等新兴产业。“绿电+制造业”将成为西部地区产业升级的重要路径。

最后，再看一下对产业基础的重新认识，主要包括两个方面：一是城市原有的产业基础，要深刻认识新制造时代的特征，从产业配套、延伸、嫁接甚至代工等多方面探讨产业转型升级，比如合肥的江淮汽车成为造车新势力蔚来汽车的代工基地；二是所在区域的制造业集群、科创经济基础，近几年中西部多个中心城市迈入万亿GDP俱乐部，正在形成新的制造业集群和产业生态圈，这对所在区域的城市吸引产业转移非常重要。

三、面向城市群内部的产业下沉和转移

与全国范围的跨区域产业转移相比，城市群内部的产业腾挪更加活跃，除了长三角、粤港澳、京津冀三大城市群外，成渝、大武汉、大郑州、大西安、大沈阳、长株潭等城市群，在人口和产业进一步集聚的同时，也开始出现城市群内部的产业下沉和重新分工。

早期的城市群内部产业扩散，主要围绕中心城市向外呈梯度扩散。随着高铁网络建设、数字经济发展、新城新区规划等，城市群内部的产业格局发生深度变革，多样化的区域创新让功能节点城市迅速崛起，多节点的集群生态成为适应创新经济的空间新形态。特别在高铁网络建设推动下，各个城市群正在形成“大都市中心区+功能节点城市”的空间格局，新兴崛起的高铁新城、空港新城、生态新城等，不仅成为产业链分工也成为创新链分工的新节点。

从单个城市群看，中心城市、大中城市和县级城市要做好分工合作。特大城市中心城区有序疏解一般性制造业、区域性物流基地等功能设施；大中城市发挥综合成本相对较低的优势，主动承接中高端产业转移和功能疏解，建设先进制造业基地、商贸物流中心和区域专业服务中心；而县级城市要加快补短板强弱项，推进产业配套设施建设，增强承载制造业转移的综合能力。对于中西部城市群来说，更需要做好不同城市的产业引导，避免制造业落户之后的二次转移。

四、精准对接制造业转移的几点建议

以上对制造业的跨区域转移和城市群内转移做了探讨，具体到一个城市和地区，要做好制造业转移承接工作，需要系统地设计产业方向、产业链条、客商来源、招商模式、合作策略等事宜，摆脱简单化、粗放式的招商模式，真正顺应我国新发展格局，从企业发展出发，借助两地政府合作，实现三赢的制造业转移。

首先要做好产业定位。面对国内国际纷繁的产业转移，要聚焦发力和精准对接，实不是一件容易的事情。东滩智库对此的建议是，规划好承接的产业梯队，结合新区位、新资源和新基础的审视，重点发力第一梯队产业，同时也不要动辄谈战略性新兴产业，传统产业转移升级也有很大的空间。比如湖北十堰市竹山县建设承接卫浴产业转移示范区，依托龙头花洒、工程阀门、水暖管件等多品类产业转移，正在打造中西部地区最大的卫浴产业生产基地。

从制造业转移的机会点看，主要来自产能扩张、产业升级、产业转化三种路径，结合两地市场、资源、人工、技术等综合条件，可以推动企业探索“东部市场+中西部产品”、“东部总部+中西部基地”、“东部研发+中西部制造”、“东部科创+中西部转化”等多样化的合作模式。“碳中和”为新能源、新能源汽车等带来长期机遇，成为这一轮产能扩张项目的主力，在这方面中西部地区有很多的机会。而在消费升级背景下，家电家具、装饰建材等传统产业的转移，对于转出方和承接方都是产业升级的过程，需要做好产业链接和产业升级服务工作。

近些年，我国各地区对于承接国内国际产业转移已有很多探索，宏观上有政策驱动的承接产业转移示范区，微观上有合作共建园区、国别产业园、产业转移中心等多样化的实操平台。在承接制造业转移过程中，各地区要总结这些园区的经验和教训，从转出方和承接方两地合作共赢出发，积极探索适合自己的功能载体形式，包括专业园区、共建园区、国别产业园、离岸孵化器等，为更好地承接制造业转移营造好的发展空间。

最后，特别要重视服务平台建设在承接制造业转移中的作用。中西部地区落后于东部地区，很大程度上是营商环境和服务配套的差距。因此，有必要针对制造企业的核心关切，加快弥补物流供应链、人才培养、金融服务等方面的短板。一是建设供应链服务中心，促进转移企业的供应链效率提升和成本下降；二是针对主导产业建设职业教育基地，批量培育产业所需实用人才；三是充分利用中西部地区相关扶持政策，通过小额贷款公司、产业投资基金、直播电商平台等，降低落户企业的转移成本，实现更好更持续的发展。