平台公司贷款、城投债、BT垫资、PPP、EPC、以及最新的ABO等模式，都是地方政府为了响应中央出台的各项政策而进行的投融资模式探讨。区域开发模式的本质其实是地方政府缺钱，所以不断地探讨如何合法合规的进行开发融资。为什么会出现这种情况呢？我们可以回顾中国财税和土地管理制度的历史变化，来了解区域开发模式变化的背后逻辑。
一、计划经济时代：统收统支、中央统管（1949-1978）
1949年，中央确定实行全国财政经济统一管理的方针，并通过1950年2月召开的全国财政会议，以指令性方式提出了“六个统一”：财政收支统一、公粮统一、税收统一、编制统一、贸易统一、银行统一。在这个时代，各类经济资源的分配，包括生产什么、生产多少,都由政府计划决定。地方不管收缴多少税收，都要上缴中央，因此地方政府少有作为，片区开发都靠中央制定和推动，经济发展陷入困境。
区域开发模式：中央让干什么干什么，中央让谁干谁干
二、改革开放初期：分灶吃饭、分级包干（1978-1993）
1978年，中国开始改革开放。到1980年，国家开始对部分省实行分级包干，打破过去“吃大锅饭”的局面，明确划分收支，分级负责，中央和地方签订财政合同（通常五年一签），除了上缴国家的部分财政收入，其他收入都归地方主导，被称为“分灶吃饭”。在这种体制下，地方的积极性变高，主导各自的开发建设，经济快速发展，但中央的财政压力剧增，1978年之前，中央和地方的财政收入比为95:5，到分灶吃饭初期，该比例约为40:60，再到1993年，为22:78，中央财政收入难以维系国防、基础教育、救灾等支出。
区域开发模式：地方政府有钱干，地方政府直接干
三、分税改革初期：央地分税、跑部钱进（1994-2006）
1993年，由朱镕基总理带队开始进行分税制改革谈判，并于1994年开始实行的分税制改革。分税制改革后，中央和地方的财政收入比为由22:78变为55:45，地方收入锐减，但还是要承担自身发展的投资，2004年，地方财政支出占全国的72.3%，缺口高达27%，地方需要依靠中央的转移支付来弥补缺口。因此，“跑部钱进”现象开始出现，各地驻京办如雨后春笋般出现，来争取中央各部委的重点项目，以获得中央财政的转移支付，这一现象也滋生了很多问题，诸如腐败、不公、低效率等。
区域开发模式：谁有关系跑来项目，谁来干
四、土地财政崛起：住房改革、土地财政（1998-2007）
面对分税制之后地方政府相对拮据的情况，中央作为妥协，把土地出让权以及土地出让收益都留给地方。土地改革要追溯到1982年，深圳特区开始按城市土地的不同等级向使用者收取不同标准的使用费。但土地财政真正萌芽是在1998年，1998年国家开始停止福利分房，并修订土地管理法明确地方政府的土地垄断权，2002年开始实施土地招拍挂制度。至此，土地财政开始萌芽，并进入爆发阶段，房地产行业快速崛起，1998-2007也被称为房地产行业的黄金十年。至2007年，土地出让金占地方财政收入比重已经从1998年的10%提升至44%。这一时期，由于土地出让方式还不太规范，区域开发权归属往往要看开发商与地方政府的关系程度。
区域开发模式：依托卖地收入，谁跟政府关系好，谁来干
五、土地金融时期：城投崛起、债务高企（2008-2017）
随着城市化进程的加快，地方政府需要有更多的资金来支撑城市开发建设，依靠当期的税收和土地出让收入已经不能支撑当期地方政府开发建设的支出。因此，地方政府开始考虑向金融机构借款。但是，政策规定政府没有借款的资格。为了有合法的借款主体，政府成立城投公司，向金融机构借款之后再对市场发标对片区进行开发。
这种模式由国开行发明。1998年，国开行和安徽芜湖市合作，把8个城市建设项目捆绑在一起，放入专门创立的城投公司芜湖建投，以该公司为单一借款人向国开行借款10.8亿元。当时还不能用土地生财，只能靠市财政全面兜底，用预算安排的偿还基金做偿债来源。2002年，全国开始推行土地“招拍挂”，政府授权芜湖建投以土地出让收益做质押作为还款保证。2003年，在国开行和天津的合作中，开始允许以土地增值收益作为贷款还款来源。这种做法后来就成了全国城投公司的标准模式。
在2008年之前，政策只允许国开行对城投公司进行贷款，因为2008年的金融危机，国家推出了“4万亿”财政金融刺激，允许商业银行向城投公司借款，推动了土储融资市场化。尤其是城市商业银行，很多城市商业银行都是由当地政府控股，地方政府形成了“左手城投、右手城商”的格局，政府债务逐渐高企，2017年地方政府隐形债务或达到40万亿。
区域开发模式：以土地收益为保障，城投公司贷款干，市场化开发商政府兜底干
六、规范发展时期：设置红线、强化管理（2018-至今）
为了掌握地方政府债务情况，财政部对2014年12月底之前的所有债务进行了一次集中登记，随后对登记范围内的债务通过公开发债等方式予以置换化解（兜底）。但是从2015年开始到2018年地方政府融资又经历了一轮全新的扩张，变种的方式包括工程类项目政府购买服务，违规PPP，明股实债类融资，地方政府债务风险越来越突出。2017年7月，全国金融工作会议指示“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”。之后出台了一系列政策规范投融资模式。2021年6月，土地出让收入划转税务部门征收更是引起轩然大波，曾经风靡的区域开发陷入投融资模式的僵局，业内也在探讨如何在合法合规路径下进行模式创新。ABO以及投资人+EPC模式等新型模式成为业内探讨的重点。区域开发模式开始思考如何在立项环节、授权环节、支付环节满足合规要求。
区域开发模式：见货付款、按效付费，政府不能兜底，企业想办法合法干
区域开发模式变化的背后逻辑其实在分税制改革下，地方政府没有足够多的钱来支持城市发展和经济发展，因而需要依托市场化资本的力量。但资本都是逐利拒险的，因而要求政府利用当期和未来的土地和其他财税收入作为还款的保障，这就增加了地方政府的债务，提升了地方政府破产的风险。因而，中央不断出台各项政策限制地方政府债务。继而，地方政府和社会资本需要持续不断地研究如何在合法合规的情况下获得足够多的“钱”来发展地方。
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