本期导读：

国务院取消和下放一批行政审批权

“产业下沉”概念的界定和成因

“产业下沉”背景下的“产镇融合”之路

案例借鉴：灌溪镇“产镇融合”发展之路

※动态资讯※

2013年5月15日，国务院发布《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》(国发〔2013〕19号)，取消和下放了共计117项行政审批项目。其中包括取消企业投资医学城、大学城及其他园区性建设项目核准。对取消的投资审批项目，仅要求国土资源、环保、安全生产监管等有关部门切实履行职责，加强监管，投资主管部门通过备案发现不符合国家有关规划和产业政策要求的投资项目，要通知有关部门和机构，在职责范围内依法采取措施，予以制止。（注：行政审批权下放，有利于中小城镇的项目落地，促进大城市的产业向下扩散。）

※主题解析※

“产业下沉”是指产业由于外在发展条件的变化而在一国或一地区内部、以企业为主导、由上（城市）至下（城镇）的沉降转移活动。这种沉降转移通过生产要素的流动来实现，是一个具有时间和空间维度的动态过程。

过去30多年来，我国很多大中城市，凭借要素、改革和全球化三大红利，通过承接外部产业转移，得以迅速成长和发展壮大，逐步成为区域乃至国家经济中心，共同造就了中国的全球制造大国地位。但不可否认，先前的发展多表现为粗放式发展，是以消耗资源、牺牲环境为代价的。

时至今日，中国的改革已经步入深水区，外在的经济环境也已深刻而复杂的变化。伴随着土地、劳动力等要素资源日益稀缺，曾抢占先机的城市之发展空间越来越有限，各项要素成本急剧攀升。与此同时，制造业的过度发展也让很多城市不堪重负，人口膨胀、空气污染、交通拥堵、生活压力大等“城市病”问题愈发凸显。在这一背景下，我国很多城市都面临着产业结构调整和转型升级的选择，原有占据重要地位的制造产业由此就产生了下沉到小城市乃至小城镇的内在动力。而我国拥有数以万计的小城镇，产业发展空间巨大，当前已经吸引并正在吸引着越来越多下沉企业的关注和投资。

※主题观点※

“产业下沉”背景下的“产镇融合”之路

作为新型城镇化的阵地前沿，小城镇的发展不能没有产业的支撑。有了产业才能吸纳就业，有了就业才能将农村人口真正变为城镇人口，从而真正实现以人为核心的城镇化。不言而喻，“产业下沉”为广大小城镇的发展带来了千载难逢的宝贵机遇。

然而，小城镇和大中城市相比是有差异的。由于土地空间、财政实力、人力资源等局限，镇一级政府要构建一个系统完整、配套齐全的标准化产业园区显然是不合适的，大的产业园区都需要在居住、生活、商业上安排相应的配套，而小城镇出行距离比较近，出行时间也比较短，所以，其更适合走“产镇融合”的路子。

一、“产镇融合”的内涵

“产镇融合”通常不是以产业以及与之相关的产业园或工业区为依托建设新的城镇，而是要将产业以及与之相关的产业园或工业区和现有的城镇放在一起，不做人为的分离，从而实现产业和城镇之间的相互融合和互动发展。

传统的产业发展模式倾向于把产业区和城镇区割裂开来，这比较符合当时的条件。今天，这种传统模式已经越来越不合时宜，因为它不仅不利于环境保护、土地集约利用以及产业自我更新，同时也不利于有效承接产业下沉和有序推进城镇化建设。“产镇融合”是新时代城镇产业发展和新型城镇化建设的内在要求，从内涵上讲，它主要体现在以人为本、功能融合、结构匹配三个方面。

1、以人为本

美国城市理论家刘易斯·芒福德说，城市发展问题应与人的问题结合到一起，城市应当是一个爱的器官，城市最好的经济模式应当是关怀“人”和陶冶“人”。

“人”是相对于“物”而言的。与“物”相比，“人”才是发展的根本目的和发展的根本动力。然而，我国传统城镇化的一个典型特征就是“见物不见人，兴城不兴业”，土地城镇化远快于人的城镇化，致使“空城”、“鬼城”景象在全国很多地方上演。

新型城镇化要求“产镇融合”，坚持以人为本，不能本末倒置，不能舍本求末，而要处处、时时注重对人的关怀，满足人的生存、发展和精神需求。尤其是产业下沉后，可能会给小城镇带来大量外来人口的导入，此时更要处理好外来人口和本地人口的机会公平、待遇平等问题，让外来人口也能在本地安居乐业。实现“产镇融合”后，人们的各种需求应该都可以就近解决。

2、功能融合

“产镇融合”需要破解以往产镇分割中的片区发展问题，将产业和城镇之间的关系重构，并按照产业和城镇协调发展的要求，进行城镇规划和功能分区。

功能区是城镇有效发挥功能作用的空间载体。城镇是由多个功能区构成的有机整体，如产业、人居、商贸、交通、市政和公共服务设施等方面，每个功能区都有自己承载的主要功能，各个功能区利用自身占有的资源禀赋优势确保功能得以充分发挥，其中产业功能区在城镇发展中具有核心支撑地位。

产业功能区是下沉产业的承载地，产业下沉将给产业功能区带来新的体量，从而需要新的功能配套与之相协调。功能融合就是要把产业功能和城镇其它功能有机结合起来，防止产业“空心化”和“孤岛化”，促进产业和城镇时时保持融合发展，构筑起宜业、宜居、宜商、宜游的城镇发展新格局。

3、结构匹配

城镇是一个系统，系统中各个要素之间互相关联、互相结合，并有着数量对比关系，从而又构成各式各样的结构。产业下沉将会给原有的城镇结构带来重大影响，由此就需要新的结构安排重新匹配，实现结构均衡发展。在“产镇融合”条件下，我们着重考察产业结构、就业结构和消费结构。与此相对应，结构匹配就具体表现为产业结构、就业结构和消费结构之间的匹配，对此可从以下两方面来认识。

首先，产业结构和就业结构匹配。产业结构决定就业结构，产业结构和就业结构匹配要求城镇承接的下沉产业提供的就业岗位能够满足城镇居民的就业需求，符合就业人口的自身条件和主观愿望。如果一个城镇承接的是高端产业，而聚集在城镇的人口多为低端劳动力，致使企业招不到合适的人才，人们找不到合适的工作，那么就难谈产业结构和就业结构匹配。

其次，就业结构与消费结构匹配。就业结构决定着人口的职业构成，职业与工资收入水平密切相关，而收入水平的差异又会使消费结构呈现明显差异。就业结构与消费结构匹配要求城镇的产品供给数量和质量要与当地就业人群的消费需求相适应，既不能太超前，也不能太滞后。举例来讲，近几年，上海在远郊区的一些小城镇建设了很多新城，比如青浦新城、嘉定新城等，而这些新城的商品房买家很多并不是在当地就业的人，而是来自区域外。这就属于典型的就业结构与消费结构不匹配。

二、产镇融合的模式

小城镇要走“产镇融合”之路，就必需面对如何选择产业的问题，即我们通常所说的产业定位。产业定位取决于功能定位。按照“以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”的新型城镇化发展要求，小城镇需首先在区域城镇体系中重点突出与其他城镇相区别的主要功能，如工业型、旅游型、商贸型和交通型等，并以此基础，确立产业定位，明确主导产业。

影响小城镇产业定位和主导产业选择的因素有很多，一般包括历史条件、地理区位、时代背景、资源禀赋和产业基础等。具体到某一个特定的城镇而言，可能只是上述因素中的某一个或几个会发挥主导作用。小城镇尤其是工业型小城镇在定位主导产业时，应充分认识自身的优势、劣势，着重把握时代背景，善于抓住机遇，顺势而为，事半功倍。

对小城镇而言，当今时代最重要的机遇就是产业下沉。在此背景下，本文主张小城镇结合新型城镇化的要求，通过承接产业下沉，探寻既适合自身发展又不失个性和特色的“产镇融合”新模式。而对这一新模式，我们不妨用三句话来概括，即以产业为支撑，以镇区为依托，以文化为灵魂。

1、以产业为支撑

产业是城镇发展的基础。没有产业做支撑，城镇就会变成空城、变成睡城。空城和睡城是以往城镇化发展中常见的现象，饱受诟病。新型城镇化追求的“产镇融合”必需强化产业的支撑作用，通过承接和发展相关产业聚集生产要素和人气，增强集聚和辐射能力，实现健康、可持续发展。

小城镇应积极创造条件，做好基础设施建设，搞好管理服务，制定更加灵活的优惠政策，有针对性的承接大中城市的制造业下沉，促进产业集聚，提升自我发展能力，真正把产业做大、做强、做深。

2、以镇区为依托

产业的发展需要占有一定的空间。作为特定的地域单元，小城镇的空间特征既不同于城市，又有别于农村，它介于城市与农村之间，承载的是城镇片区经济、社会的发展。在此条件下，小城镇承接产业下沉应本着“精简、统一、高效”的原则，将产业功能区直接建在镇上抑或其附近，依托镇区，解决功能区相关配套问题，从而促进产业和城镇的互动融合、协调发展。

以镇区为依托，有利于土地的集约利用和人口的集中聚集，与此同时，也有利于整合区域资源和行政资源，节省成本，形成规模经济效应，从而凸显小城镇的地位和作用。

3、以文化为灵魂

传统的城镇化是粗放的、生硬的、呆板的城市化，致使很多城市缺乏特色和个性，百城一色，千城一面。小城镇的发展绝不能走传统城镇化的老路，而应该突出城镇特色,培育城镇个性。小城镇是否具有特色和个性，主要在于其是否具有文化品位。

“产镇融合”不只是实体产业和城镇的融合发展，更应该有文化层面的内涵，最理想的方式是在实体产业的基础上实现超越和提升，从而形成文化和旅游产业，最终构建起特有的城镇标识，为地方、全国乃至世界所认知。国酒茅台产地——贵州仁怀茅台镇以酒产业为根基，突出酒文化，开发建设了国酒门、天下第一瓶和国酒文化城等景点，有力地推动了当地旅游产业的发展，彰显了独有的地域特色；广东顺德乐从镇依靠传统家具产业不仅实现了“产业支撑城市、城市提升产业”的目标，还将家具卖场做成了国家4A级旅游景区，造就了声名远扬的乐从“家具十里长廊”。这些城镇可谓是找到了独特的存在，它们可为“产镇融合”发展模式的选择带来启迪。

※案例借鉴※

灌溪镇“产镇融合”发展之路

灌溪镇地处湖南省常德市西北郊，总面积67平方公里，总人口36000人。几年前，这里还是一片萧条，如今已是高楼林立，车来车往，霓虹闪烁……

对此，我们不禁要问，是什么力量，让这个一度走向“空心化”的小镇脱胎换骨，成为一座充满活力的现代田园新城呢？

一、承接产业下沉，“空心”小镇重现繁华

说起灌溪的发展史，就不得不提一家企业——浦沅集团。上世纪60年代，浦沅从上海内迁至灌溪，吸纳大量当地百姓进入浦沅工作，形成灌溪镇。然而，上世纪90年代，浦沅从灌溪搬迁至长沙，使得这个一度繁华的小镇逐渐走向萧条。年轻人纷纷背起行囊，外出打工谋生，“空心化”让这个昔日的小镇难觅往日风采。这种状况，一直持续到中联重科收购浦元。

2003年，中联重科收购浦沅后，公司旗下的汽车起重机板块选择由长沙下沉到灌溪谋篇布局,灌溪工业迎来了新的春天。

如今，中联重科灌溪工业园已是全球最大单一塔式起重机生产基地，也是全球塔机行业拥有最丰富产品型号的制造基地。两年前，正是在这个小镇研制出的一台塔机，创造了最大上回转水平臂自升式塔式起重机的一项世界纪录。在这个以塔机为主导产品的工业园，塔机产量和市场规模多年稳居国内同行业首位，灌溪由此也成为了“中国吊车第一镇”。

二、龙头引领，带动产业集聚发展

中联重科的落户，让灌溪镇工业发展站到了一个新的制高点上。

中联重科落户，至少给灌溪镇带来了3方面效益：一是龙头带动，促进一批配套企业迅速成长，拉长了产业链条；二是增加了收入，提高了当地的就业率；三是带动了三产发展，提升了灌溪的整体经济发展水平。

据了解，2002年，灌溪镇只有10来家从事机械加工的作坊式企业，从事生产的工人不到40名。中联重科收购浦沅下沉后，灌溪工业园充分发挥中联重科大项目的带动作用，延伸产业链条。园区内的常德钢厂、窑顶橡胶厂、正隆气体公司等企业生产机械制造业所需的钢材、管件、橡胶、气体等材料，而冶炼厂、勃雅钢丸厂则利用机械制造业所产生的废钢、废铁和边角料，新上了轧钢、冶炼、钢丸制造等生产线。

如今，中联重科与它的配套产业群，已成为这个新城镇最庞大和引人注目的“居民”。而重新具备了“造血”功能的灌溪，也从沉睡中醒来，再次活跃了起来。

依托中联重科和它的配套产业群，灌溪工业园迅速腾飞。2012年，中联重科在灌溪镇工业园创产值120亿元，创造了全镇78.1%的工业总产值和67.4%的税收，带动了当地153家配套企业发展。

园区产业提供了就业机会，大量当地居民经培训后成了产业工人。在灌溪，2/3的企业员工均来自本地，约有9500名；灌溪的常住人口也增加到2.1万人，其中的7000人是在灌溪工业园入驻后新增的。此外，产业的发展，更吸引了大批本地人才回流。

三、产业支撑，产镇实现融合发展

城镇化不是简单造城，必须有产业支撑。毕竟，“人”才是新型城镇化最重要的因素，有了产业才有就业，有了就业才能谈安居乐业。

灌溪镇近几年快速发展证明，成熟并且具有较强带动作用的产业下沉到城镇，可以带来人才、资金、技术、市场，从而形成产业集聚，为产镇融合发展提供内生动力，增强城镇的自身‘造血’功能。

近几年，灌溪镇政府投资1.25亿元修筑的城镇骨干路网，将已建成的安置小区、产业工人公寓、三产服务和产业配套连接起来。镇上还建起了垃圾处理场，开辟了出两路公交线路，现代化气息越来越浓。

与此同时，服务业也开始迅猛发展。据介绍，2006年以前，无论是餐饮还是娱乐，灌溪几乎还是一片空白；到2012年，常德市大部分餐饮公司都已在这里开设了连锁店，餐饮门店达50家；中等以上的物流园区有10多家，每天进出的物流货车大约有五六十台。

产业集聚还带动了土地流转。由于灌溪周边的剩余劳动力或者是年龄阶段的劳动力不断涌入到企业，家里的田土要委托或者租赁给他人耕种，土地流转和农业产业化便有了条件。目前，该镇土地流转率已上升至30%。灌溪已形成优质稻生产基地、葡萄和蔬菜采摘基地等规模农业。