编者按：经过30多年的发展，我国开发区从蛇口探索起步，经历了高速膨胀、治理整顿、二次创业、转型升级、改革创新的发展过程。从2001年酝酿、到2005年国家高新区技术创新纲要出台，以增强技术创新能力、营造创新创业环境为核心，掀起了国家高新区的“二次创业”浪潮。这也带动了国家开发区的转型探索，到2014年国家开发区转型升级创新发展的若干意见出台，以构建开放型经济新体制、科技创新驱动和绿色集约发展为目标，掀起了国家开发区的“转型升级”浪潮。以2017年国务院《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（7号文）出台为标志，将体制改革与转型升级、创新驱动一起作为未来发展方向，全国开发区迎来了改革与创新发展的一个新阶段。

一、东滩顾问开发区转型升级案例简析

从2005年起，东滩顾问陆续做了不少开发区的咨询项目，这里结合不同阶段选取4个代表性案例做下简要解析。

1、青岛高新区

2005年，我们承接了《青岛高新区争创一流对策研究》课题，当时正值国家高新区“二次创业”高潮，我们从发展战略、产业优化、空间突破、体制机制等方面，帮助青岛高新区理清了“二次创业”的发展路径和行动纲要。后来，我们又陆陆续续承接了青岛高新区有关的多个研究课题，从不同视角探讨了高新区的发展问题，主要研究课题如下：

今天总结起来，咨询的核心成果就是促进了青岛高新区发展模式的四个转变：

一是从单个企业向产业链聚集转变，围绕有优势的特色产业、有规模的优势产业打造产业链聚集。

二是从生产加工型向研发主导型转变，依托崂山区优越的环境资源及丰富的教育科研资源，发展成为青岛高新技术产业的研发高地。

三是从大企业主导向中小企业集群转变，摆脱过分依赖海尔、朗讯两大集团的局面，进行适宜创新创业的软硬环境建设，以中小科技企业的聚集，提升园区整体经济的生机和活力。

四是从单纯产业区向综合科技新城转变，从科技新城区的高度来推动高科园的产业优化、功能完善和形象提升工作。

在青岛高新区的咨询服务中，我们提出了组团式的“小园区经济”模式，以产城融合理念突破空间限制，打造串珠式的高新技术产业带，一举解决了多年来困扰高新区发展的难题（产业发展与旧村改造如何协调、零散用地和低效用地如何盘活等）。我们以“产业定位+阶段定位”的模式，围绕主导产业链条规划了一系列“小园区”，有研发社区、主题孵化园、催化园和总部园等，可以满足研发－孵化－加速－产业化－总部经济等不同阶段的科技企业需求。更为重要的是，“小园区经济”也带来了灵活的机制和市场化的运营能力。

今天，东滩顾问的项目成果大部分得到了落实，我们助推了由8.9平方公里青岛高新区核心区向42.5平方公里青岛崂山科技城的转型升级，再升级到青岛蓝色硅谷产业创业带，形成了一条高层次人才汇聚、企业技术创新活跃的产业创业带。

2、连云港开发区

2008年，根据江苏省政府提出的建设“新的临港产业和高新技术产业集聚区”的目标要求，连云港开发区委托东滩顾问进行产业发展规划研究，用于指导未来开发区的发展。

开发区转型一定要有一个清晰的产业图谱，明确谁是基础性产业，谁是增长性产业，谁是种子性产业。我们基于产业现状、拓展空间和招商动向等的分析，梳理了产业门类的地位和关系，为连云港开发区构建了新医药、新能源、新材料、现代服务产业为主的产业体系，并详细分析了主导产业的产业方向、集群模式和发展路径。

进行深度的产业落地研究，是这个项目的关键点。我们针对主要细分门类设计了不同的集群发展路径，链条式集群、或是模块化集群、或是跨产业集群，明确了各细分产业在开发区如何强链、补链、裂变和迭代升级，从产业实操考虑设计了招商路线图、产业培育策略以及产业载体平台。

2009年以来，连云港开发区进入新一轮发展高潮，遵循“产业＋平台”的发展模式，以生命健康产业园、新材料产业园、清洁能源创新产业园、中德产业合作园、中日生态科技园、现代服务业集聚区等的建设为抓手，使得新医药和生物技术、新能源和新能源汽车、新材料和高端装备制造等战略性新兴产业加速集聚。

3、郑州高新区

2014年，东滩顾问参与郑州高新区发展规划课题。郑州高新区作为河南省的标杆园区，也承载着河南省开发区转型升级示范的任务。

郑州高新区在国家高新区序列中并不突出，在产业规模、科技实力等都不占优的情况下，如何实现高新区升级发展呢？当时的一个模糊想法是进行主题聚焦，以“北斗云谷”为建设契机，以“千亿科技城”为发展目标，推动高新区战略升级，转型发展。这个项目有点像命题作文，就是要探讨这一想法是否可行？如何操作？

带着这一问题，我们详细解构了“北斗云谷”的产业内涵，以增量整合升级原有产业，构建了郑州高新区打造千亿科技城的产业蓝图。我们以北斗云谷建设为抓手，构建了“3+X”（北斗导航与遥感、信息技术应用、科技服务业）产业格局，并从产业链、产业路径、产业整合、产业布局等方面提出了务实的操作建议。

思路清楚则发展提速，近几年郑州高新区围绕“北斗云谷”建设做了一系列的安排，成效显著。目前，郑州高新区已获批国家自主创新示范区，高新区综合排名连续上升，并成功跻身全国高新区第一方阵！高新区各区块围绕产业集聚方向，实现混合功能组团发展，全方位展现了一个千亿科技城的新蓝图和新形象。

4、包河经开区

2016年底，东滩顾问承接包河经开区转型升级规划课题。包河经开区获批长江经济带国家级转型升级示范开发区，为安徽省三个获批园区之一，借此契机合肥市确认将淝河镇、大圩镇部分用地纳入包河经开区托管范围，正式形成“一区两镇”的管辖格局，面积扩容一倍多达到74平方公里。

随着合肥城市战略由“141”时代走向“1331”时代，主城区范围逐步扩大，包河经开区作为城市主轴线中间地带的区位价值凸显。合肥建设长三角副中心城市、国家综合性科学中心，以及即将获批的合肥国家级滨湖新区，都将为包河经开区带来大彩蛋。

我们紧紧抓住这一核心优势， 在战略上进行了大胆设想，基于合肥未来建设国家中心城市的分析，我们提出包河经开区应在提升合肥国际竞争力、服务辐射力以及产业创新力三个方面发力，打造成为合肥跨越发展的重要战略抓手，打造一个开放、创新、生态、智能的“内陆开放核心区、创新发展试验区和三生融合示范区”。

在产业上，我们提出要实现科创经济、服务经济与创意经济的联动发展，打造成为“国家未来科技策源区、安徽高端服务业先导区、区域创意产业集聚区”。在产业定位上主要考虑面向未来潜力产业，确立未来汽车为核心产业，智能制造、新一代信息技术为主导产业，科技服务、供应链服务、数字创意为机会产业。

在空间上，我们提出要最大程度地利用各种发展动力，实现城区、街区、园区、小镇等不同空间组织形态的融合发展，以街区营造城市活力，以园区实现产业链培育，以小镇搭建创新创业环境。

目前，包河经开区已经吹响了转型升级的号角，滨湖卓越城、淝河片区、智汇工园、合肥港升级等各项工作推进得很快，已经有几个一流的开发商和科技公司盯上了这里，未来绝对是投资热土。

二、开发区转型升级的实操要点

1、把握开发区环境的变化

结合这些年开发区咨询的经验，我们认为，探讨开发区转型升级首先要搞清楚开发区环境的变化，开发区作为区域经济的增长极，既受到时代背景和区域经济的影响，也有其自身演进发展的规律。

一是考虑国家战略和区域格局调整，为园区带来哪些新机遇。中国推进“一带一路、长江经济带、京津冀协同发展”三大战略，对区域经济发展带来深远影响。全国大交通格局变化，城市群发展和区域一体化，改变着城市功能定位，也为园区发展带来新的机遇。比如做包河经开区项目，就要深入思考合肥作为长三角副中心的未来趋势，这样才能把高铁站、合肥港等核心资源充分用起来。

二是考虑创新型经济快速发展，创新创业成园区发展新动力。我国实施创新驱动战略，提出战略性新兴产业规划、互联网＋计划、“大众创业、万众创新”计划等。我国互联网新贵崛起，大量资本涌入TMT（科技、媒体、信息）、新兴产业和现代服务业领域。这一趋势，我们从2005年一直讲到了今天，不同开发区条件有差别，探讨的创新模式也不一样。

三是考虑园区呼唤“以人为本”，产城融合成为未来发展趋势。城市化与工业化协同发展，随着新型城镇化的发展，更多的园区进入城市化的核心范围，我们上面谈到的四个园区都是这种情况。园区呼唤以人为本，“产、城、人”之间可持续的发展模式，需要生产、生活和生态的融合发展。正因为此，我们提出了“青岛崂山科技城”、“合肥国际科创新城区”等战略构想。

2、发展模式转变是核心

谈到开发区的转型升级，一般或多或少是遇到了问题或瓶颈。如土地问题，盲目空间扩张、开发秩序混乱，导致土地闲置利用率低；如产业问题，产业结构趋同、重复投资建设，导致产业优化迫在眉睫；如空间问题，功能配套不足、环境品质较低，制约开发区可持续发展。

问题有很多，但不能就事论事地寻找解决方案，要想系统性探讨转型升级之路，转变发展模式是核心，由原来的工业园区式模式，走向“产城融合、创新驱动、复合经营”的新型园区模式，实现新旧动能转换，不仅要在产业上转型升级，也要在城市空间上谋求转型，在运营模式上进行创新。

看起来有点套路化呀，其实都有很多务实的操作路径，我们将其总结为打造创新驱动、产城融合、复合经营的产业新城，这一说法对大部分开发区都适用。深刻理解“新常态”时代背景，响应“大众创业、万众创新”的号召，制订“互联网+”行动计划，站在所在城市、经济地理区域发展的视角，拔高审视开发区的战略价值和机遇，实现开发区发展模式转型，换上新引擎、开启新征程。

7号文也对开发区的发展提出了新的要求，“新型工业化发展的引领区、高水平营商环境的示范区、大众创业万众创新的集聚区、开放型经济和体制创新的先行区，推进供给侧结构性改革，形成经济增长的新动力”。这一次不仅是对国家级开发区，各类开发区都要积极谋划转型升级，随着中国从制造大国向创造大国转变实现发展模式的蜕变。

3、开发区转型升级的4个维度

开发区转型升级，战略重塑和模式转变还是要从具体实操入手，主要考虑产业升级、空间转型、土地增效、体制创新四个维度。

（1）产业升级

产业升级是关键，主要路径有产业聚焦、新兴导入、激发创新、智能改造、业态升级等方面。

产业聚焦发展。开发区要下决心解决“有企业没产业”的局面，选准产业方向聚焦发展，有所为，有所不为，集中配置资源，打造有活力的高效益产业集群。

新兴产业导入。瞄准新兴产业，无中生有培育新的产业增长点，以增量产业带动存量产业转型升级，优化产业结构，推动整体突破发展。  

产业创新发展。通过自主研发、技术并购等引进新技术，向高附加值产品技术转型升级；推动创业创新孵化，形成“产业互联网+产业人才+产业金融+产业联盟”模式。  

产业智能改造。推动“从制造到智造”，通过技术再造、两化融合，以智能制造技术推动传统制造业改造升级；推动“从制造到制造+服务”的制造业服务业融合。  

业态模式升级。通过产业价值链分解和融合，促进分包、众包、产业联盟等新业态发展；迎合新的消费需求，促进电子商务、文化创意等服务业态发展。  

（2）空间转型

空间转型的关键是推进产城融合发展，摆脱将生活设施作为配套的思维，新型产业园区应凸显“以人为本”的理念，构建起城市级的生活服务体系，既能够满足园区企业家的需求，同时也能够满足员工的需求，实现了园区主体客群的多元化满足。主要路径有强心极化、空间优化、交通强化、环境美化等方面。

强心极化，形成融合商务办公、休闲购物、政务服务等功能于一体的园区核心，打造园区地标。强心有可能有几个，它们是引领转型升级的“引擎”。  

空间优化，合理的产业集聚和功能分区之后，谋划混合组团开发或细胞式开发，打造多个生产、生活、生态功能完善的产业社区，推动产城融合发展。  

交通强化，强化内外交通联系，提升外部可达性，强化内部连接，人货分流、人车分离，打造自行车、步行道等慢行交通系统，完善公共交通服务体系。  

环境美化，沿交通干道、水系等形成景观带，在山体、水域等重点位置打造景观节点，构筑生态景观体系。提升公共空间质量，强化开放式园区环境。  

（3）土地增效

统筹管理、分类处理，采取灵活策略实现土地增效。

快速的城市化进程，让过去的郊区变成城区，存量的工业用地、工业厂房有了再次盘活开发的价值，上海、深圳等地在旧改方面进行了大量的实践，但存量工业用地、厂房涉及政府、原产权企业、开发主体多方的利益，加之政策不甚明朗，工业用地、厂房盘活开发扔需探索。

在具体地块和项目的转型路径设计上，可以设计“灵活出让土地年限、用地混合与设施配建、土地变性灵活处理、用地房屋有条件转让”等土地政策措施，以及“产业负面清单、项目效率诊断、园区资产评估”等产业政策措施。根据产业及土地政策发展评估，确定开发区内部企业/用地的调整措施，包括回收、退出、保留、调整改造的用地。

基于园区主导产业，制定工业区内企业A（鼓励）、B（引导）、C（限制）分类标准，对园内企业进行分类处理。比如对A类企业制定增量招商、股权招商、支持政策、产业链招商等策略；对B类企业制定股权招商做强做大、引导产业升级等策略；对C类企业综合运用“社保、劳动法、税收、收费、环保、工商管理”等手段，提高其运营成本，制定搬迁策略，最终实现产业升级、腾笼换鸟的目标。

（4）体制创新

政府牵头、市场运作，采取三大策略实现管理高效。

专业化的运作主体：建立“管委会+平台公司+社会机构”的多元市场化管理模式，明确职能分工、实现共赢。完善管委会职能架构，构建平台公司的组织架构和业务体系，完善考核评价机制。

市场化的运作机制：构建市场化招商机制，拓展招商渠道；构建市场化开发机制，创新投融资机制、开发运营模式（PPP模式等）；构建市场化运营机制，吸引培养专业化服务机构，搭建产业服务平台。

国际化的营商环境：打造“一窗受理、联审联批、一单缴费、限时办结”的“政务超市”，优化营商环境。实施权力清单、负面清单等清单化管理，推行自贸区政策复制，构建国际化的营商环境。