新中国成立以来，我国的小城镇建设取得了令人瞩目的成就，城镇化由1949年的10.6%提高到2015年的56.1%。但同时我们也看到我国的城镇化存在高速度，低质量问题：中国实际人口城镇化率只有35%；全国2.6亿农民工没有市民化，他们的居住等生活条件很差，是所谓“半城市化”；中小城市发展缓慢，部分中小城市衰落，农村空心化严重等问题。

以现有成功试点县、乡镇为例，探讨有效解决之道，破解小城镇发展的核心问题：

核心问题一：一纸薄薄的户籍，农民与城市间难以逾越的鸿沟

以湖州市德清县为例，探讨户籍制度改革问题：

作为浙江省首个获省政府批复同意实施户籍制度改革的试点县，湖州德清从2013年9月30日起，开始突破城乡二元体制壁垒的改革探索。

（一）“先确权、再户改”

在取消户籍划分前，推进农村土地承包经营权、农村宅基地使用权和农村集体资产收益分配权确权登记颁证工作，实行农民权益确权固化，逐步建立起“确权到人(户)、权跟人(户)走”的农村集体产权制度体系。已经确权到人(户)的农村土地或山林的承包经营权、村经济合作社(股份经济合作社)中的集体资产收益分配权、宅基地使用权和房屋所有权均保持不变。

（二）“赋权增利、保障民生”

除了有与城镇居民一样的社会救助、住房保障、基本医疗保险等社会保障外，还享受到了义务教育、失业保险、就业扶持等一系列配套政策，逐步解决以往因户籍不同造成的不平等待遇问题。

“同命不同价”问题：过去，因户籍的差异，同为交通事故赔偿却不同，赔偿金相差近一倍多，“户改”后推行交通事故赔偿“同命同价”，真正使公民基本权利落在了实处。

平等福利保障问题：从2014年1月1日开始，德清“城居医保”与“新农合”并轨运行；农村低保户和城镇低保户按统一标准发放；廉租房、公租房、经济适用房等保障性住房，只要符合条件，农村居民同样可以申请。”

核心问题二：农民与土地的捆绑，千年难解的难题

千百年来，我国的农民因利益及体制机制因素，与土地一直无法松绑，我国一直致力于土地制度改革，让农民可以用土地换取高额补贴，拥有土地扭转收益。

（一）土地质押——激活“死权”，变成“活钱”

成立农村综合产权流转交易中心：打造专为农村“三权”流转交易的公共服务平台，有效激活农村“沉睡”的资产，实现了农村资产资本化、农村资源市场化、农民增收多元化。以重庆市为例，合川、巴南以及长寿三个试点区级农村产权交易中心已正常运营，仅巴南区已累计组织农村产权交易5宗，交易金额386万元，涉及农村土地面积660亩，惠及1000余户农户。

成立股份经济合作社：把集体资产量化，平均分给村民，村民成为股东，年年拿分红。以重庆奉节县宝塔坪社区为例，集体资产总额273万元，提取改革风险金81.9万元，实际经营性净资产191.1万元，共计8392股， 709名村民以股东的身份享受真正的民主管理权，按股享受集体资产的收益分配权，成为农村集体资产实实在在的主人。

（二）土地变性——农村集体经营性建设用地入市

在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。以重庆大足区为例，大足区宝顶镇东岳村2组产业集中区110.54亩集体经营性建设用地以3856.5195万元起拍，在3名竞买人的11轮的激烈争夺下，最后由重庆大足石刻国际旅游集团有限公司以3950万元的价格成功竞得40年土地使用权，该地块规划用途为商业服务设施用地，用于打造大足石刻世界文化遗产博览园。

（三）土地互换——互换/增减挂钩

将集体建设用地变性，置换城市建设用地指标，用于交易与增减挂，盘活存量，缓解城镇建设用地供需矛盾。以重庆九龙坡为例，按照“城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的试点要求，拿出原农村宅基地的20%左右，集中兴建新型农村社区，可以腾出80%左右的农村宅基地指标置换为城市建设用地，用多得的土地出让金等收益来补贴农民购房。

（四）土地流转——放活经营权

将经营权从承包经营权中分离，实现“两权变三权”，通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让经营权，鼓励农民将承包土地流转。以重庆大足区为例，通过土地流转实行适度规模集约经营后，截至2014年底，大足区共有“万生”牌黄金梨、荷花茶等15个产品获得绿色食品认证，古龙茶、大足黑山羊等12个产品获得无公害农产品认证，邮桥米业获得1个有机食品认证；冬菜、笛女酒等6个产品获得名牌农产品认证。

核心问题三：开源之流何处取，城镇建设永恒的难题

据国家开发银行估算，未来3年我国城镇化投融资资金需求量将达25万亿元，平均每年需要8万多亿元投入，约占全国全年近40万亿元固定资产投资额的20%。到2020年前中国需要至少50万亿人民币的新投资用于城镇建设。如何解决城镇化建设资金问题，对我国新城镇化进程影响至关重要。

（一）PPP模式融资建设

PPP模式的融资成本相较信托亦或融资租赁都要低，为地方政府筹措资金的首选方式之一。社会资本前期参与基础设施项目，资金到位早，并且随着项目的进程逐步增加基础设施项目的资金量，进而降低项目的资产负债率，项目的每一个阶段均由政府和投资人共同完成，政府分担投资人部分的项目风险，共同参与基础设施项目的建设和运营，形成互利的长期目标。

（二）发行项目收益债券

发行一些有现金流收入、但是需要政府一定补贴的“准公益”项目，弥补政府一般责任券规模有限缺陷，实现发行主体与地方政府债务隔离，有效防范传统融资平台模式带来的财政和金融风险。例如：国家发改委2014年5月下发的文件，首次提出将推出棚户区改造项目收益债券，即“对于具有稳定偿还资金来源的棚户区改造项目，将按照‘融资——投资建设——回收资金’封闭运行的模式，开展棚户区改造项目收益债券试点。”

（三）完善政府资金引导，建立专项扶持基金

发挥政府财政资金的引导作用，吸引社会资本广泛参与城镇化建设，采取“以奖代补”、“以物抵资”、“先建后补”等形式，对由社会资本牵头的一些基础设施投资和公益性支出给予鼓励、奖励和补偿。设立专项资金，从各级财政收入中按比例提取，统一管理、集中使用，用于基础设施建设和公益性项目等领域的投入或为各类社会资金介入提供风险担保和利润补助，破解基础设施建设周期长、收益低、融资难等问题。

（四）合理财政转移支付机制，提升地方政府财政能级

建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，相应的财政转移支付制度与户籍制度管理相匹配，在一般性转移支付中，对常住人口超过户籍人口的部分进行一定比例折算，提高基层政府公共服务能力和偿债能力。以山东省为例：在新机制激励下，山东相应增加外来人口较多地区的财政支出需求，支持农业转移人口接受地提高公共服务水平。在省级财政困难县中，栖霞外来人口最多，曾经达到43000人，去年新增标准支出需求2000万元，为此，省财政相应增加栖霞市补助资金300万元，90%的外来人口享受到同等市民化待遇。