随着乡村振兴战略的出台，农村农业开发走到了市场的聚光灯下，各路社会资本纷纷以“城市包围农村”之势进场，或发展山野民宿，或推出共享农庄，或兴建田园综合体，为城市消费者提供心灵休憩、生态静养的农味儿产品，我们不禁疑惑，农村用地还能玩出这么多花样？一般农田除了农业生产还可以做旅游开发？森林里可以建设大型建筑物？开发低丘缓坡不会影响生态？农村建设用地可以同等入市？不急，关于农村集体用地开发的门道，请听笔者为你娓娓道来。

首先我们来看农村用地分为哪几种类型，与国有土地不同，农村土地属于集体用地，分为集体农用地、集体建设用地、未利用地三大类，本文将为读者解读三类六种用地的利用开发方式。

一、集体农用地开发

总体而言，农用地可以用作休闲农业和乡村旅游投资开发，一般农田、基本农田、生态公益林等农用地，都存在开发利用的空间。

 （一）耕地：严格控制占用，可以从事旅游相关的生产  

耕地主要以从事农业生产为主，保障粮食生产安全，在旅游开发方面，农田原则上不允许使用，特别是基本农田作为耕地红线，强烈建议不要去碰，但我们可以利用政策红利获得少量经营用地，例如政策鼓励社会资本投资兴建高标准农田（基本农田），建设连片面积达到一定规模的，允许在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划的前提下，利用一定比例的土地（重庆政策规定不超过5亩）开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。

同时，项目对环境影响不大，遵循当地的发展规划，对当地的经济发展有一定促进作用的，对于其他农田的利用，当地政府一般是持支持的态度。社会资本可依法通过承包经营流转的方式，使用农用地从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产。这意味着可以在不改变土地性质的情况下，建设一些开敞的、不具备遮蔽功能的构筑物，例如无锡田园东方，利用农用地建设农乐园、户外课堂等休闲农业项目，为人们提供体验‘三农’的新型产业经营形态。

休闲农业项目在符合土地利用规划，确有必要占用耕地时，可以采用城乡建设用地增减挂钩的方法解决，即先行在异地垦地，数量和质量验收合格后，再用作建设用地。异地可以是本乡镇、本区县，经国家相关主管部门批准也可跨省区实施。这既能保证18亿亩耕地只增不减，又能保证必要的建设用地供应。

 （二）林地：近林不进林，灵活开发  

林地是森林的载体，起到生态涵养、防风固沙、林业生产等功能，最具开发价值的是那些森林茂密、生态优美，富含高浓度空气负离子，可以提供自然体验机会和促进公众健康的林区。

对森林旅游来说，林业用地突破的路径在哪儿？森林体验和森林养生是当下最热的两个方向，国家鼓励发挥森林多种功能，建设森林体验基地和森林养生基地试点。从市场发展情况来看，截止2016年7月，全国各类森林体验和森林养生基地建设项目多达500余个，其中超过50%的项目位于森林公园、国有林场、湿地公园等范围内，试点工作将在“十三五”期间逐年开展。

在用地方面，可以建设森林体验（馆）中心、森林养生（馆）中心、森林浴场、解说步道、健身步道等基础设施，但不能在基地范围内建设医院、疗养院、养老院等大型医疗、养老设施。

这个问题如何解决呢？“温州模式”为我们提供了一种可以借鉴的方法，即实行重大项目规划 “近林不进林”的策略，这样既可以依托森林旅游地的优质生态资源，又不占用建设用地指标，通过地方政府规划配合，把建设项目布置在外围的村镇建设用地上。这也类似于杭州西溪湿地把喜来登、悦榕庄等大型配套建设在湿地外围的做法；如果确需占用或者征收、征用林地的，要向县级以上人民政府林业主管部门申请，依法办理建设用地审批手续，并缴纳森林植被恢复费。

 （三）低丘缓坡地：点状供地，垂直开发  

我国南方地区的广大低山丘陵区拥有大面积的低丘缓坡地，这些土地的利用现状主要是林地、园地、草地及零星的耕地（基本农田），各自所占比例不同。按照利用方式可把它分为宜农类、宜林（园）类、宜建类三大类，开发为建设用地是低丘缓坡开发利用的主要方式之一。

以浙江德清莫干山裸心堡为例，该项目采取“点状供地、垂直开发”的方式，将项目用地分为永久性建设用地和生态保留用地，其中永久性建设用地建多少供多少，剩余部分可以只征不转，以租赁、划拨、托管等方式供项目业主使用。裸心堡仅新增建设用地12亩，其余八成的建筑是租用当地农房改造而成，园区内的200多亩山林，从村民手中流转，保持原貌，大大节约了用地指标。

总结：东滩顾问认为，在现行土地法律制度下，存在两种农用地利用方式：

（1）不改变土地性质

土地承包经营权可以通过转让、转包、出租、互换、入股和抵押的方式进行流转。由于转包和互换范围限于同一集体经济组织内，因此，社会资本仅可通过转让、出租、入股和抵押的方式进行土地承包经营权的流转。

（2）改变土地性质

建设旅游项目确需占用农用地的，可采取重点项目清单制度，把需要建设用地指标的重大旅游项目纳入建设用地协调清单，与土地利用总体规划、土地利用年度计划进行对接与协调，通过土地利用规划的调整，实现农转用和土地征收。

二、集体建设用地开发

在现有政策下，集体建设用地是发展休闲农业和乡村旅游项目的重要用地形式，其中，集体经营性建设用地，在整个集体建设用地当中占比不超过10%，在试点地区可以直接入市；宅基地是农村集体建设用地的大头，也是农村文旅产业发展的新空间。统计显示，中国约有19万平方公里的农村集体建设用地，其中宅基地约占13万平方公里。

 （四）集体经营性建设用地：量小可直接入市  

2014年底，国家开始“三块地”改革的试点工作，在符合规划和用途管制的前提下，农村集体经营性建设用地可以出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。目前全国已有33个县市区试点集体经营性建设用地入市实践，成都郫都区、北京大兴区、浙江德清市等作为最早参与试点的城市，都积累了较为成熟的入市实践经验。

以成都市郫都区为例，该区对集体经营性建设用地进行了用途管制，明确农村集体经营性建设用地不能用于房地产开发，只能用于旅游、商业、工业等。2015年9月，四川迈高旅游公司竞得郫县战旗村一宗集体经营性建设用地，面积13.447亩，每亩价格52.5万元，该公司获得这块土地40年的使用权，规划打造集美食体验、农业观光、休闲度假于一体的乡村旅游综合体项目。

目前，集体经营性建设用地入市仅限于在33个试点地区展开，随着“三块地”改革试点期限即将到期（2018年12月31日），集体经营性建设用地入市在全国范围内放开指日可期。

 （五）宅基地：量大可做文章多  

目前，在许多欠发达地区的乡村，因为进城务工人员增多，大量宅基地便被长期闲置。如何盘活和利用这些宅基地资源，国家层面给出了指引，即探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，适度放活宅基地和农民房屋使用权。

闲置宅基地或宅基地整理结余的建设用地可直接开发利用，发展休闲农业和乡村旅游等多种业态，目前主要存在4种宅基地利用方式：

1、建设租赁住房，助力租购并举

为增加租赁住房供应，缓解住房供需矛盾，国家在包括北京、上海、佛山等城市在内的13个地区开展利用集体土地建设租赁住房的试点，村镇集体经济组织可以选择自行开发运营，或者通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。

以佛山市南海区为例，该区在全市范围内率先印发操作性政策文件，规定符合规划、权属清晰、用地面积超15亩、容积率大于1.5的农村集体建设用地，可建设租赁住房，建成后只租不售，这将在一定程度上规范集体租赁住房的开发建设及运营行为。按照计划，2018年南海将建设7800套租赁住房，其中约2400套将利用集体用地建设。

2、提供一房一院一地，城里人的庄园梦之旅

国家发布政策允许包括北京在内的13个城市试点集体土地建设租赁住房，也催生了共享农庄这一新业态。

宅基地所有权仍归农民所有，将农村闲置住房进行个性化改造，形成一房一院一地，并根据需求改造为市民田园生活、度假养生、文化创意产业等多种模式，通过互联网、物联网技术平台，与城市租赁住房需求对接，政府、集体经济组织、农户以及城市消费者实现“四赢”。

以北京为例，截止2018年一季度，北京已有2000多套农庄加入到了“共享农庄”之中，分布在包括房山、密云在内的11个近远郊区，其中60%位于北京一小时经济圈内。“共享农庄”提倡因地制宜，在统一规划下小规模、创新性发展农庄经济，避免了过度城镇化对农业生产环境的侵害。

3、盘活农村闲置房屋，探索养老产业新模式

与传统的关注解决城里老人如何在城区、机构养老不同，“乡居式养老”主张盘活乡村存量传统民居，吸引城区老人到乡村养老，以求回归他们向往已久的田园生活。老年人常住郊区，家人、亲友常来探访，并在宅基园地体验农事，走访农村邻里，这将带动乡村旅游的常年运行，缓解乡村旅游的季节落差，实现从乡村观光、乡村度假到乡村养老时代的过渡。

以北京国奥乡居为例，北京怀柔区田仙峪村委会把拥有闲置宅院的农户组成专业合作社，流转30处农民院落的经营权，租让给国奥集团，后者把农家宅院改建成各具特色的休闲养老院出租给市民。农民取得房屋租金，并参与保姆、保洁、餐饮等养老服务，合作社每年获得经营利润给社员分红，农民可获得宅院租金、劳务薪酬与合作社分红三重收入。

4、感受乡村民宿温度，打造乡村振兴载体

我国宅基地是集体所有，且“一户一宅”，在宅基地使用权放活的背景下，整合部分相邻农户的宅基地，可开发为小型的民宿集群。村民将闲置农房、宅基地等集体资产集中在村集体或合作社手中，后者引入社会资本进行民宿项目的开发。

以宁波市象山县为例，2018年初，安可乡建团队与象山县小百丈村签订协议，由村集体出面向村民租赁闲置农房、宅基地等，然后再统一租给安可团队进行开发，安可团队计划投资约7000万元建设精品民宿和环保主题营地。随后，象山县分别向小百丈村村民和安可乡建团队发放农村宅基地资格权人证和使用权人证，为社会资本合理开发利用宅基地免去后顾之忧。

总结：东滩顾问认为，受限于法律规定，社会资本参与休闲农业和乡村旅游开发过程中，如果涉及集体建设用地使用权流转，目前存在两种途径：

（1）社会资本通过出让、转让或出租的方式获得集体建设用地的流转（“三块地”改革规定的33个试点地区）；

（2）社会资本与拥有建设用地使用权的农村集体经济组织通过共同举办乡镇企业或契约的方式进行合作。

三、集体未利用地开发

 （六）未利用地  

我国存在大量的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等（以下简称“四荒地”），这些土地的面积广，开发潜力大。对于以“四荒地”发展休闲农业和乡村旅游的，相关文件多持鼓励和支持的态度。

以山西左权县营疙道村为例，该村位于山西省和河北省交界处，原本是一个偏僻落后、交通极不便利的山庄窝铺，2004年整村搬迁后成了一个“空壳村”，村里原有的房屋、水、电、耕地、“四荒地”等资源自然破败、消失。该村在外发展的村民抓住机遇，凭借营疙道村地处黄土高原和华北平原天然界限和分水岭的独特的地缘优势，利用800亩荒地开发建设日月星生态庄园。经过近10年持续投入和精心打造，如今的日月星生态庄园已经成为一个集旅游、林果生产、特色养殖、农产品加工等为一体的国家3A级景区，平均年接待游客20万人，被评为“山西最佳避暑胜地”，实现了由原始农业向一、二、三产融合发展的根本转变。

总结：四荒地开发和利用需要取得开发范围内的土地使用权，东滩顾问认为，有关主体可以通过以下两种途径取得土地使用权。

（1）集体经济组织成员可以通过家庭承包的方式取得土地承包经营权；

（2）集体经济组织以外的单位或个人，经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准的，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式取得土地承包经营权。